党的二十届三中全会和省委十三届五次全会关于县域改革的内容和精神，为广东县域改革发展指明了方向和路径。改革开放以来，广东实施了多次县域改革，为当前广东县域进一步全面深化改革提供了有益经验和启示。当前，我们要深入学习贯彻党的二十届三中全会精神和省委十三届五次全会精神，充分认识县域改革发展的重大意义，把深化县域改革当作进一步全面深化改革的重要内容和关键环节，以体制机制改革推动广东县域高质量发展。

党的二十届三中全会提出要完善城乡融合发展体制机制。县域作为连接城市与乡村的桥梁，是城乡融合发展的重要切入点，也是进一步全面深化改革的主战场。省委十三届五次全会对广东县域改革和发展提出了更为明确和具体的要求，即以优化完善“百千万工程”集成式改革为牵引，突出强县健全动力机制，强化县域产业发展政策支持，深入推进强县扩权和扩权强县改革。中央和省委全会关于县域改革的内容和精神，为广东县域改革发展指明了方向和路径。本文通过深入学习党的二十届三中全会精神和省委十三届五次全会精神，回顾广东县域改革的实践和经验，对当前推进广东县域改革的发展路径进行一些简单分析。

历史经验：改革开放40多年来广东推进县域改革的实践和经验

改革开放以来，广东十分重视县域经济发展，实施了多次县域改革，其中比较重要的改革有2003年开始的县级扩权改革、2010年的富县强镇事权改革、全省山区县农村综合改革，还有各个县域的改革。回顾历史，能让我们更好地理解现实，能为推动广东县域进一步全面深化改革提供有益的经验和启示。

（一）2003-2005年的县级扩权改革 

2001年我国加入世贸组织后，广东逐渐丧失了地缘优势和先发优势，浙江、江苏等直逼广东的领先地位。省委、省政府在与浙江的比较中找到了发展差距，其中县域经济的差距非常明显。当时广东经济总量虽居全国首位，但主要还是靠珠江三角洲地区的经济支撑。浙江省县域经济GDP占到全省的60％，是浙江经济快速发展的重要支撑。浙江省县域经济方面所取得的成绩，为广东提供了很好的启示和借鉴。

从2003年初开始，广东在奔赴浙江学习考察和在省内充分调研的基础上，于2004年4月， 省委、省政府召开全省加快县域经济发展工作会议，出台了《关于加快县域经济发展的决定》，同时还出台了系列政策和措施。归纳起来是“三大政策”： 

1.改革行政审批制度， 扩大县级管理权限。在 2003年的全省调研中发现， 当时的市管县体制束缚了县级发展经济的主动性和积极性，而在当时的条件下，能做的事就是把“ 重心下移”，给县（市）扩权。2005年5月，省政府公布《广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录》，按照“ 能放都放”的原则，把214项涉及市场准入、企业投资、外商投资、资金分配、税收优惠等行政管理审批权限下放到所有县（市）。扩大经济管理权限对“ 市管县”所形成的体制束缚是一次有力冲击，解放了县级政府的创新积极性。

2.建立激励型财政机制，增强县域经济发展动力。面对当时省财政压力较大，而一些县（市） 发展经济的动力不足， 等、靠、要思想严重等状况，2004年4月，省政府出台了《促进县域经济发展财政性措施的意见》，建立财政激励机制。具体说就是确保各县（市）的既得利益， 确定“三不减”：以往的转移支付基数不减，调资专项补助不减，省配套增设预算周转金力度不减。在此基础上，省政府对实现当年财政预算收支平衡的县（市）实行分档奖励，其中16个扶贫开发重点县（市）奖励120万元；山区县（市）奖励100万元；其他县（市）奖励80万元。对县域经济发展快、财政任务完成好的县级领导班子给予奖励，最高可获得奖金500万元。财政激励机制，激发了县域经济发展的活力。

3.加强县（市）领导班子建设，深化干部人事制度改革。提拔50岁以上，担任现职满5年以上的优秀的县（市、区）委书记为副厅级（广州和深圳市辖区委书记确定为正厅级）县（市、区）委书记，并继续在本地任职。在过去，县（市）主要领导调动频繁，有的县（市）10年换五六任主要领导， 被老百姓讽刺为“第一年熟悉工作；第二年干工作；第三年开始活动调动工作”。现在政策规定从级别和待遇上保证县（市、区）主要领导的利益，给他们一颗定心丸，这对从机制上防止领导班子急功近利和短期行为发生，稳定县级党政一把手有着积极作用。

此次县级扩权改革是广东“省管县”体制改革的开始，对“市管县”的体制束缚形成了有力的冲击，释放了县级政府的活力。但是，这次广东“省管县”的改革并不顺利，遇到了很多的阻力。一是地级市不愿放权，一些地级市政府以历史原因提出反对，实际上这是地级市拒绝放权的一个借口，其背后反映的是扩权后，许多县市之间的权益分配要重新调整，地级市政府作为既得利益者很难放弃手中的权力。二是省委、省政府有一些顾虑，担心放权后是否会出现县级权力失控？重奖是否会导致急功近利、竭泽而渔现象的发生？会不会造成县级之间的重复建设？会不会不利于集中财力搞大中城市建设等等。这些都考验着省委、省政府的智慧。 

浙江省能顺利进行“强县扩权”，与其独特的历史背景有关。浙江省是全国唯一一个从新中国成立后县级税收一直由省直接管辖的省份。因此浙江县域经济发展相对比较独立，也十分活跃，在实行扩权时，所遇的阻力也较小，效果也很好。浙江省的县域经济一直比较发达，是因为它的强县扩权改革一直走在全国前列。从1992年起，浙江省先后实施了5次经济强县扩权改革。虽然这一时期，广东出台的这些政策遇到了不少阻力，还有需要完善的地方，相比浙江来说也不彻底，但可以肯定的是改革的思路是对的。效果还是很明显的，对县域经济发展起到了推动作用，从2005年开始广东县域经济呈现出加速发展的良好态势。

（二）富县强镇事权改革

随着经济社会的发展，到2010年前后，政策体制滞后，县镇发展经济、管理社会事务的功能与行政设置不匹配、“小马拉大车”的问题越来越明显。比如在珠三角地区一些经济强镇，常住人口四五十万，经济总量相当于内地一个地级市，但管理权限只是一个科级。“责任如西瓜、权限如芝麻”。这在很大程度上制约了县镇基层的发展活力，成为制约县域经济发展的重要原因。

为此，广东实行富县强镇事权改革。2009年12月29日，广东发布《关于富县强镇事权改革的指导意见》，提出进一步创新行政管理体制机制，按照“权责一致、重心下移、减少层次”的原则，依法将部分经济社会管理权下放给县级。要求能放的权力都下放给县镇，做到能放尽放，几乎涵盖了经济社会的各个领域，比如规划、国土资源、经贸、交通、建设等的权力，县镇在经济发展、社会规划、招商引资、财政税收等方面，有了更大的自主选择权和决策权。

关于富县强镇事权改革的内涵，时任省委书记汪洋精辟地概括为“简政扩权增财力，服务发展转职能”，也就是说扩大县镇经济社会管理权限，同时增强县镇的财力保障，使县镇权责统一，以释放激发县镇发展活力。富县强镇事权改革也是广东“省管县”体制改革的一次探索，通过简政放权扩大县区级管理权限，使县域进一步摆脱“市管县”体制的束缚，为县域经济发展创造制度空间。

（三）全省山区县农村综合改革

2011年，省委、省政府开始在全省山区县推行农村综合改革。主要是推广云浮市云安县综合改革经验，深化富县强镇和简政强镇事权改革，由县向乡镇放权，增强乡镇政府社会管理和公共服务职能，增强山区农村发展活力，为建设幸福农村提供体制机制保证。

此外，广东各县域也有丰富的改革实践，包括20世纪90年代初顺德实行的以企业产权制度改革为核心，包括行政体制改革、农村股份合作制改革在内的综合性改革，使顺德在1999-2002年连续四年被评为全国百强县市第一名；以“双转移”产业园闻名的“南雄模式”、借力海洋优势推动转型升级的“徐闻模式”、加快融入珠三角核心区的“高要经验”等。

总体说来，改革开放以来，广东在县域改革方面做了很多工作，取得了较大进展，推动了县域经济的发展。但也出现了不少问题，留下了不少教训。比如，广东早在2003年进行县级扩权改革，进行“省直管县”的探索，但县级“责权”不对等的现象一直存在；一些县的营商环境不好，导致对产业转移的吸引力不够；在粤东西北一些山区县，富民措施不多，没有形成特色支柱产业。这些问题都制约着广东县域经济的发展，使广东县域经济相比显得较为落后。

广东县域经济发展现状 

（一）县域经济薄弱，区域发展不平衡

广东经济规模35年来持续居于全国第一的位置，但县域经济不发达，城乡区域发展不平衡现象较为突出。广东57个县或县级市的县域面积占广东71.7%，县域常住人口占广东28%，但县域GDP仅占广东12.5%，且近年来比重逐年下降。珠三角城市群创造了80%的GDP。2024年7月，赛迪顾问城市经济研究中心公布了“2024赛迪百强县”榜单，其中，惠州博罗县、肇庆四会市入选，分别位列66位、87位。四会市是近年来第一次入选。8月，公布2024赛迪百强区榜单，2024年，广东共有17区上榜，在前10名中占8席，包揽前7名，深圳市南山区和广州市天河区分列1、2名。这就反映出广东珠三角经济发达、县域经济薄弱，城乡区域发展不平衡的问题，这一直是广东高质量发展的最大短板。

此外，县域经济规模较小。博罗县是近年来广东经常进入全国百强县榜单的县。从全国对比来看，博罗县有很大差距，例如苏州昆山市早已成为全国首个GDP突破5000亿元的县级市。博罗县2023年的GDP是838.89亿元，四会市GDP759.2亿元。目前，全国已有超过40个“千亿县”，但广东仍未有县及县级市的经济总量迈过千亿门槛。总体看，广东绝大部分县的GDP总量仍在500亿元以下，韶关南雄市、河源龙川县、河源和平县、肇庆德庆县等GDP总量则停留在百亿元水平。当前，广东县域经济规模较小，与全国经济第一大省地位很不匹配。

（二）产业基础薄弱，内生动力不强

当前，除了一些位于粤港澳大湾区都市圈的县域以及极少数资源型县域外，绝大多数县域经济发展仍以土地、资源、劳动力等自然要素投入驱动为主，缺乏创新和效率驱动。此外，这些县域产业规模普遍较小，难以形成集群效应，且产业结构层次较低，产业转型困难，经济发展后劲不足。尤其是北部生态发展区中，发展基础薄弱。粤东西北地区的县市还面临着人口流出的问题。

（三）行政管理体制不合理

当前，体制机制不合理仍是制约广东县域经济发展的瓶颈之一。广东省早在 2003 年就开始了“省直管县”的探索，到2014年一共公布了四批“省直管县”财政改革试点共30个县，尽管省委、省政府依照“能放都放”的原则对县（市）进行扩权，但由于各县均有较多职能部门，比如土地、金融、工商、税务等部门的垂直管理，实际调控能力大大受限，制约了县域经济的发展。目前广东县域的财政实力偏弱，县级财政在省市县三级财政中的分成比例偏低，也制约了县域发展。

县域经济不发达，城乡区域发展不平衡一直是广东高质量发展的最大短板。为破解广东城乡区域发展不平衡难题，实现“再造一个新广东”的目标，2023年年初，省委召开全省高质量发展大会，提出深入实施“百千万工程”，全面推进县域经济发展。大会指出，广东实现中国式现代化和高质量发展的短板在县域，潜力也在县域。县域是广东区域协调发展的“主战场”，也是推动高质量发展的“潜力板”。“再造一个新广东”的最大空间在县域。这是建立在科学判断的基础上的。因为目前广东省县域经济总量占GDP大约为12%，但是在东部省份，县域经济占比约40%，中部省份也达到30%。假设广东县域经济占比升到20%，这将为广东带来超过1万亿元的GDP增量，接近一个东莞的经济总量。当珠三角的经济总量已经可以比肩世界先进经济体时，经济的发展速度必然趋缓。而后发县域正是未来广东经济增长最大的潜力板。因此，我们要充分认识县域改革发展的重大意义，把深化县域改革当作进一步全面深化改革的重要内容和关键环节，赋予其更加重要的战略地位。

发展路径：以体制机制改革推动广东县域高质量发展

党的二十届三中全会和省委十三届五次全会都对县域改革发展提出了要求，明确了发展路径。接下来，我们就要深入贯彻落实中央和省委全会的精神，找准制约县域经济发展和城乡融合发展的主要因素，在关键领域、关键环节推动县域综合改革。

（一）优化完善行政管理体制机制，推动扩权强县和强县扩权改革

党的二十届三中全会提出“有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须完善政策统筹协调机制”。作为县级政府来说，要打造有效的政府治理，就要进行全面深化改革，通过改革提高资源配置效率，调动各个市场主体包括政府和官员的积极性、主动性。从历史上来看，简政放权一直是县域改革的重要内容和经验。简政放权可以让市场发挥配置资源的基础作用，可以推进政府的职能转变。因此，省委十三届五次全会强调广东要深入推进强县扩权和扩权强县改革，赋予县级更多经济社会管理权限，以此激发释放县域发展的活力动力。

近年来，由于县域财权财力不断上收至地市、省和中央，事权不断下移至县市，导致财权与事权不匹配，大量事权在县域内得不到很好解决。广东实施“百千万工程”以来，就一直在推进强县扩权和扩权强县改革，力图使县域财权与事权相匹配。省委多次强调，要“扭住强县这个牛鼻子抓好扩权强县和强县扩权改革”。2023年8月29日，出台《广东省进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》，提出推进省直管县财政改革，全面实行具有广东特色的财政省直管县管理机制，广东将财政省直管县扩围至全省57个县（市），将广东财政进一步向县一级倾斜，建立县级财力保障长效机制。2023年9月13日，广东出台了《关于调整一批省级行政职权事项的决定》，将60项省级行政职权调整由市县实施，涵盖投资、用地、用林、交通、生态环保、文化旅游等领域一批含金量较高的职权事项，加快构建县域经济高质量发展体制机制。

随着“扩权强县和强县扩权改革”的推进，广东的县域治理将更为有效，真正实现有为政府和有效市场的有机结合和良性互动，充分激发县域发展动力活力，从而为县域高质量发展提供更大的动能。

（二）优化完善新质生产力体制机制，推动县域经济高质量发展

党的二十届三中全会提出，要健全因地制宜发展新质生产力体制机制。当前以新质生产力推动县域产业高质量发展，是做大做强县域经济的题中应有之义，也是制胜法宝。

1.以承接产业转移为契机，加快县域新质生产力发展。推进产业转移是因地制宜发展新质生产力的方式之一。‌广东大规模的产业转移从2008年的“腾笼换鸟”就开始了。“百千万工程”实施以来，广东又开始新一轮大规模的产业转移。2023年3月省委、省政府出台《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，提出推进重大产业、战略性新兴产业向环珠三角和沿海经济带县域布局，推进制造业重点产业向粤东西北县域有序转移。《若干措施》提出支持珠三角各市在粤东西北地区探索布局建设“飞地经济”。过去，广东的“飞地经济”已有深汕特别合作区等先行先试的样本。现在提出将“飞地经济”的试点扩大化、普遍化，这是一个新的实践。同时提出支持粤东西北各县市在珠三角地区设立“反向飞地”，这是一个有益的创新尝试，对于在粤东西北县域的企业来说，可以将研发中心建于广州、深圳等科创高地，以提高企业研发实力。“飞地经济”“反飞地经济”让两地真正形成一个利益共同体，共同推进双方的高质量发展。对“飞地经济”涉及的经济利益，双方政府可以协商决定，例如深汕特别合作区采取“五五分”的模式，其他城市之间可以根据实际情况灵活调整。

在这一轮产业转移的过程中，广东着力引导珠三角的资金、技术、项目、人才、平台等创新资源加快向粤东西北县域流动聚集，持续产出更高质量的科技创新成果。同时，粤东西北各县加强与粤港澳大湾区的产业链供应链协同合作，打造跨区域产业链条，实现县域现代化产业体系的结构升级、动能再造。

2.推动科技赋能，大力培育县域特色优势产业集群。“百千万工程”提出要支持粤东西北各县（市、区）立足资源禀赋、聚焦细分领域，打造1-2个特色产业，形成区域特色产业优势。目前，广东十分重视推动科技赋能，聚焦培育特色优势产业集群，推动县域省级以上产业园区提质增效，打造县域经济主引擎。同时也很注重全面推进县域传统产业的数字化改造、现代产业的数字化升级，使实体经济焕发新生机。比如，博罗县近年来科技创新水平一直位居前列，形成了电子信息、新能源、电动车等产业集群。2024年首次入选“百强县”的四会市，着力打造大湾区新能源智能制造第一基地，新能源汽车等新兴产业齐头并进，有希望很快冲进千亿县的门槛。

3.因地制宜发展现代特色农业。广东具有独特的农业资源禀赋，目前已经培育形成了粮食、蔬菜、岭南水果、水产、南药、苗木花卉、岭南特色食品等现代农业与食品战略性支柱产业集群，应当充分发挥这一优势，培育和发展农业新质生产力，构建高质量县域现代化产业体系。比如，阳江的阳西县进行现代化的海洋牧场建设，为广东打造“粤海粮仓”，是科技创新和绿色发展的前沿阵地。徐闻菠萝产业占中国菠萝产量的三分之一，利用农产品大数据平台等推动产品销售，在全国首创“12221”农产品市场体系，让农民与市场有更好的衔接，这也是新质生产力的体现。

（三）优化完善新型城镇化体制机制，走好以县城为重要载体的新型城镇化之路

党的二十届三中全会提出，要健全推进新型城镇化体制机制。新型城镇化就是以城乡统筹、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。与传统城镇化的区别是，新型城镇化不仅要发展经济，还更注重发展质量，注重生态环境保护，更加强调城乡融合发展。

县城是我国城镇体系的重要组成部分，县城一头连接城市，一头连接乡村，是城乡融合发展的重要载体。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于提升县城发展质量，引导人口就地就近城镇化，推动生产要素城乡区域间畅通流动，提高城乡融合发展水平，缩小城乡地区差距，都有着十分重要的意义。因此，这些年国家提出了要以县城为重要载体，走新型城镇化道路。据统计，2018年至2023年，广东57个县的县城人口由922万增加到1073万，五年增加了151万，县城人口越来越多，反映出农民进城就业创业愿望仍较强，也反映出以县城为重要载体的新型城镇化道路后劲很足。

2023年9月，广东印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的若干措施》，提出要提升广东县城发展质量，以县城为重要切入点推进城乡融合和区域协调发展。并在梅州蕉岭、汕尾海丰等15个县（市）开展以县城为重要载体的新型城镇化试点。比如，梅州蕉岭县全力推进以重点生态功能区县城为重要载体的城镇化建设，打造“百千万工程”在北部山区的先行示范点。信宜市系统推动人口、产业、土地要素的三聚集三转移，打造美丽山城。

随着以县城为重要载体的新型城镇化的发展，各县城加快补齐基础设施短板，增强县城联城带乡功能，广东的城乡融合发展水平将进一步提高。

（四）优化完善富民制度保障，推进乡村全面振兴

党的二十届三中全会首次提出“完善强农惠农富农支持制度”，这是党中央为解决“三农”问题、推进乡村全面振兴作出的重大决策部署。省委十三届五次全会指出，要突出富民，强化制度保障，助力农民增收致富。

近些年来，广东在农业现代化方面已经走在了全国的前列。但随着城市化进程的加快，农村的传统农业面临着被边缘化的风险。在这样的背景下，省委提出“突出富民强化制度保障”，试图通过政策引导、制度创新，将现代化与传统农业结合，开辟出一条可持续发展的道路。这也表明在新阶段的发展中，农业农村将不再是城市的附属，而是区域经济发展的重要引擎，必将为地方经济发展注入新活力。

农村土地制度改革是全面深化改革的重点。土地是乡村最重要的生产要素，但由于目前土地用途管制制度以及相关配套制度不完善，导致许多地方县域经济发展、乡村产业发展都普遍面临无地可用的问题。同时，农村集体建设用地闲置浪费，以及未利用地、四荒地没有得有效利用的现象十分突出。这样就出现了“产业发展找不到土地”与“农村土地闲置”的双重矛盾。用地难问题在相当程度上已成为制约广东乡村振兴的最大障碍。近年来，广东在深化农村土地制度改革方面出台了一些措施，比如实施全域土地综合整治，有序引导土地连片流转等。但耕地碎片化、土地利用低效化的问题依然突出，这也是党的二十届三中全会强调要“深化土地制度改革”的重要原因之一。今后，广东要进一步深化农村土地制度改革，继续实施全域土地综合整治；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，支持村集体依法有偿收回农村的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地，转变为集体经营性建设用地入市，从而盘活利用农村闲置宅基地、农户闲置的住房，这样既增加了农民的财产性收入，又解决了乡村振兴的用地问题。

从历史上看，深化农村土地制度改革意义重大。在40多年的改革开放历史中，广东在农村改革领域取得过多个率先突破，其中每一项突破都不仅关系到农业农村现代化，而且成了改革开放的重要策动源和突破口之一。如果没有上世纪九十年代初，以南海农村土地股份制改革探索为标志，广东率先开展集体建设用地使用权流转制度改革，广东的经济就不可能发展得这么快。今天，我们推进乡村全面振兴，土地改革依然是一个重要的突破口。它的成功与否，将在较大程度上决定我们既定的目标能否实现。相信随着进一步全面深化改革的持续推进，农村“用地难”问题将得到有效解决，广东的县域经济也会得到更大发展，“再造一个新广东”的目标一定能够实现。