城镇化为何以城市群为主体形态 

（新型城镇化规划专家解读二）

樊杰

《国家新型城镇化规划》提出，以城市群为推进城镇化的主体形态，完全符合全球化背景下的城镇化一般规律，符合我国资源环境承载能力的基本特征。目前，我国城市群普遍存在重形态建设、轻实质发展的问题，多数城市群其实只是在空间分布上相对集中的“一群城市”。今后，应按照新型城镇化的要求，着力提升城市群质量，切实把城市群建设成为我国在全球化网络中具有竞争力的核心节点区域，努力发挥城市群在推进我国健康城市化过程中的重要作用。
　　是世界城市化发展的重要趋势
　　在世界城市化的早期阶段，城市在一定区域的成群集中分布是一个客观过程、也是一个普遍趋势。
　　城市的集中成群分布产生了一系列好处，也带来许多新的问题，如：城市间产业结构趋同带来无效竞争，区域资源压力和环境负荷增加，大城市病泛滥等等。如何趋利避害，成为城镇化战略和空间规划的重要目标取向。
　　随着经济全球化的不断深入，以提升国家参与全球化的整体竞争能力为指向的效率优先、非均衡发展成为世界各国政府普遍关注的战略，城市群就成为非均衡发展、实现效率优先的主要空间载体。
　　目前，美国东北部和五大湖两大城市群集中了全美近40%的人口。日本东京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、经济规模占全日本总量都达到了60%以上。英国一半人口集中分布在不足1/5国土面积的大伦敦都市圈。在城市群的发展中，城市群核心城市以培育创新与门户功能、占据影响力制高点为主旨，城市群区域往往以共同打造优越的人居环境和投资环境、实现产业能力集聚和民生质量提升为主题。美国2050年发展战略明确提出，把十余个大都市连绵区打造为支撑经济可持续发展、增强国家竞争力的重点区域。
　　是我国资源环境承载能力的客观要求
　　我国适宜城镇化的国土空间极为有限，城市群作为主体形态是符合我国资源环境承载能力基本特征的。
　　我国三大气候区和3大阶梯地形，构成了我国自然地理环境的基本格局，使土地和水资源成为影响我国城镇化战略格局和主体形态选择的主导因素。根据《全国主体功能区规划》的评价，我国人均土地面积7200平方米，是欧洲的一半，不到美国的1/4。在土地总量中，我国平原面积仅占12%，美国和欧洲则分别为40%和59%。此外，我国人均水资源量仅为世界平均水平的28%，水资源分布严重不均。综合分析，我国东中部季风平原区，中西部河谷河套、盆地和山前冲洪积平原等是资源环境承载能力比较适合城市发展的区域。目前，我国形成的主要城市群也都分布在这些区域中。
　　这些区域同时也是适宜农副产品种植的区域，从全国整体看，若考虑粮食安全的土地需求，真正可用于未来城镇化发展的国土面积只有28万平方公里，约占全国国土总面积的3%。因此，大规模的城镇化发展只能在适宜城市化区域范围内的有限空间里集中展开。
　　目前，我国已经形成的人口和城镇沿河谷海岸的带状集中以及围绕交通节点枢纽的组团式集聚，客观上为未来我国继续以城市群作为推进城镇化的主体形态奠定了基础。
　　如何实现“一群城市”向城市群转变
　　城市群不只是以中心城市为核心、空间上集中分布的一群城市，而更重要的是强调城市群在城镇功能定位和产业经济发展方面能够合作共赢、在公共服务和基础设施体系建设方面能够共建共享，在资源开发利用和生态环境建设方面能够统筹协调。因此，提高我国城市群建设质量，重点是顶层谋划、城际合作、区域共赢。按照新型城镇化的要求，应从功能定位和空间结构入手，重点协调好3个方面的关系。
　　一是要处理好城市群与城市群之间的关系。要按照主体功能定位确定各类城市群的发展战略；要有利于沿海城市群对内陆城市群的带动作用以及发挥城市群在促进区域协调发展中的引领作用；要有助于构筑与欧盟、北美三足鼎立的亚太经济核心区。因此，以长江三角洲为引领的长江沿岸城市群集中分布地带，以京津冀为核心的环渤海城市群集中分布地带，以珠江三角洲为龙头的东南沿海城市群集中分布地带，是我国推进城市群协调发展的重点区域。
　　二是要处理好城市群内部大中小城市和小城镇之间的关系。中小城市和小城镇往往在专业化职能和特色城镇发展方面、在方便生活的公共服务方面，具有不可替代的作用。城市群的中小城市和小城镇得不到充分发展，表明城市群发育是不健全的。大城市和特大城市在规模增长过程中，只有功能不断转换和升级，才能营造越来越强大的城市生命力；如果只纳新不吐故，功能繁杂和集中就必然导致大城市病的滋生和恶化，难以持续城镇化过程。因此，建立大城市和特大城市负面功能清单进行约束管制，通过推动功能疏解实现控制人口的目的，已势在必行。新型城镇化要求城市群内部城市间的协调发展应关注产业空间组织方式的转换趋势，避免经济活动和地域功能盲目过度地向大城市和特大城市集中。采用产业链横向分工模式，在城市群内部构筑创新网络、生产网络、社会网络和生活网络，加强大中小城市和小城镇之间相互协作、紧密联系，在城市群建设中实现共同发展。
　　三是要处理好城市群区域范围内的城乡关系。我国城市群地区通常是城乡发展差距较小的区域，为城乡发展一体化奠定了良好的基础。以基础设施和公共服务体系建设、区域生态环境建设、都市农业和休闲旅游业发展为抓手，协同推进新型城镇化和新农村建设，率先实现城乡统筹协调发展。
　　加快我国城市群高质量建设步伐，还面临着阻碍城市间合作和区域一体化发展的体制机制障碍，还存在着城市间和地区间人居环境和投资环境差距的问题。因此，全面深化改革也同样是我国以城市群为主体形态推进城镇化的根本动力。同时要发挥城市群规划的作用，通过发展战略指引、功能定位约束、开发强度管制等手段，实现城市群的可持续发展。（作者为中国科学院可持续发展研究中心主任）