以下文章来源于清华新型城镇化研究院 ，作者清华城镇化智库

清华新型城镇化研究院

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导

读

2021年5月12日，第五届丝绸之路国际博览会“新型城镇化与乡村振兴融合发展论坛”在陕西省西安市成功举办。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、中国城市规划学会副理事长尹稚，在论坛上作了题为《适应未来发展需要的新型城镇化新要求新挑战》的演讲。

内容来源：清华城镇化智库

（以下为演讲全文）

自十八大以来，中国确立了以人为核心的新型城镇化道路。“新型”的主要含义包括：以人为本，即十九大提出的坚持“以人民为中心”的发展思想；四化同步，即工业化、信息化、城镇化、农业现代化，同时也包含现在各界专家学者探讨的五化、六化同步的问题；优化布局，是应对中国区域发展不平衡、城乡发展不平衡等一系列问题提出的布局调整；生态文明，是我们时代的重要特征，我们身处人类历史上规模最大的一次城市化进程，发展与保护并存是与欧美经历的城镇化进程最大的差异；文化传承，城镇化的目的不仅仅是物理空间的城镇化进程，还有人的城镇化进程，最终求得文化和文明的延续。十八大以来，新型城镇化的成果在国家“十四五”规划纲要中有明确的概述，如农业转移人口市民化渠道得以贯通、“城市群+中心城市”为主体的城镇化空间格局战略构想基本形成等。在新的历史时期，新型城镇化面临着新的时代要求和复杂挑战。

图1 新型城镇化道路的战略任务及核心举措

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城镇化发展五大不平衡不充分

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人群发展不平衡

1、农业转移人口市民化质量不高，后续保障制度不完善

农业转移人口的数量在增加，但这一群体的市民化质量不高。由于后续的制度保障不完善，约三分之一的农民工虽实现了在城市落户，但其生活状态和归属感较差，在就业、住房、子女教育等方面没有实现均等化。我国最发达的长三角地区有足够的财力为当地农业转移人口提供更好的保障，但西北和西南地区由于地方政府财力、物力的限制，在保障制度方面存在很大的短板。

2、公共服务供给和民生保障不足，无法满足多元需求

作为一个人口大国，我国的人口数量接近达峰，大部分专家学者推算到2025年左右会达到14.4-14.5亿的人口峰值，然后进入下降期。我国农业转移人口数量是全世界最大的，仍有2-3亿人要实现从农村到城市的转移。这个数字约等于美国的人口总量，超过欧盟人口的二分之一。改革开放初期，人们为了打工而进城，而现在进城的目的逐渐多元化，为了子女的教育、父母的医疗保障等。这些因素要求城市提供更好的公共服务供给和民生保障。同时，人口老龄化问题带来的压力陡增，中国注定要面临一个“未富先老”的社会困局。不仅是奋斗在中国现代化一线的中青年人这些主要劳动力在社会保障方面有更高的诉求，“一老一小”和特殊群体的诉求也需要得到公平性的考虑和满足。

2

区域发展不平衡

区域发展不平衡是我们作为人口大国历来存在的问题。改革开放后为了解决这种不平衡，各地政府做了大量努力。近年来，取代东中西部发展不平衡这一传统热点话题的，是南北差异的扩大。通过第七次人口普查数据和全国经济普查数据的结合，可看出东北地区的人口和经济占比双降。此外，中国的国际安全形势进入了高度动荡及不稳定时期，绵延的边界线导致沿边地区人口变化对国土安全存在潜在影响。

图2 南北人口经济占比变化情况（2000-2018年）

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城镇化主体作用发挥不充分

1、城市群一体化发展的体制机制障碍依然存在，政策协同化进展缓慢

中国正在进入一个以中心城市为核心的区域协同发展时代。中国大部分超大城市和大城市普遍出现不同程度的“城市病”症状，要解决这些症状，需要打开城市边界、获取人口及环境资源的支撑。这是一条整体化区域协同发展的道路。上世纪西方城镇化进程进入相对稳定时期后，规划界的学者就明确指出城市的希望在于区域合作，在于城市边界之外。然而我们国家的都市圈、城市群一体化机制的落地效果与预期之间仍存在较大的差距，推进难度空前。

2、中心城市对世界城市格局的综合影响力亟待提升，辐射带动作用不明显

第一，作为一个人口大国，我国中心城市数量偏少，目前国家级中心城市仅有九个。与北美地区及欧盟比较，中国至少需要30-40个高等级的中心城市，才能支撑一个大国参与未来的国际竞争，赢得足够的国际话语权。

第二，在从地域强国走向世界强国的过程中，我国现阶段影响力较为有限。我国中心城市的国际联通度和影响度目前基本局限在亚太地区，全球融入度和国际化程度仍有非常大的增长空间。地处西北、西南的大部分中心城市对区域的辐射带动作用仍然不够，不足以引领城市群实现整体的高质量发展。

4

城市发展不平衡

对于西安这个中心城市来讲，中央一直在关注西安在城市群中应如何发挥更大的战略引领作用。从都市圈内部来讲，不同级别的城市发展并不平衡。人民是用脚投票的，他一定是通过追求更好的就业环境和生活环境之间的平衡来选择他的居住地。正如习近平总书记在《求是》上发表《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》所述，中国整体的人口流动仍然处在向优势区域集中的客观规律当中。在这一进程中同时出现了大集中下小分散的可能性，即以高级别的城市为核心向周围中小城市扩展它的经济职能和社会服务职能。近年来，我国一方面出现了大城市资源过载的问题，另一方面存在小城市人口流失的现象，这些情况对下一步发展大中小城市协同是全新的挑战。

5

城乡要素流动不充分

1、城乡要素双向流动和平等交换的体制机制不健全

现阶段农民进城这一单向流动的法律、制度渠道上的障碍已经得到了基本解决，但如何实现城市中的主要生产要素如人、地、钱在正常法律环境下反哺乡村，尚未得到实现。现在中国农村看到的可以被称之为“历史遗产”、代表中国农业文明发育程度的事物，主要是由曾经进过城又回到乡村、接触过所谓先进文明及先进生产方式的人创造的。他们通过回乡办学、做产业，将城市中先进的经验带回农村，在人的发展角度实现城乡之间的良性循环。但这一良性循环正随着我国城乡二元体制的布局，在被逐渐打破。因此，只有真正实现了这一双向流动，要素流动不充分、不平衡的问题才能够得到根本解决。

2、现代农业产业体系升级提质和可持续发展面临瓶颈

党的十八大关于农业种什么、如何打破国际对我们种源垄断的问题进行了探讨。以工业化办农业的进程，中国农村还远远没有走完，无论是农副产品的深加工还是各种冷链环节，我国农村仍有大量的短板要补。发展农业产业，和以中小型乡镇工业为主的发展，是两种全然不同的道路，这是时代发展的需求和变化所决定的。

02

我国城镇化发展的阶段特征

面向未来，两个百年历史交汇期代表着发展阶段的转变。在历史任务、主要矛盾以及竞争格局的转变下，中国特色城镇化当前阶段的特殊性体现在以下五个方面。

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规模巨大

我国的城镇化率从1986年的24.52%快速上升到2018年的59.58%，年均增长1.0个百分点；城镇人口从2.6亿快速增加到8.3亿人，增长了三倍。从这个角度来讲，我国很难找到成熟的“榜样”进行学习。欧洲百万或千万人口的国家只要有一两个主导产业能在国际上站住脚，就能达到中等或者更为富裕的发达国家生活水平。但对于十四亿人口大国来说，这条路径并不现实。

2

城乡二元结构和半城镇化结构

这两个特征是我国城镇化的独特议题。很多人参照国际经验认为城镇化是社会发展的自然进程，政府没有必要推动。但是我国政府在探讨这个问题的时候加入“推动”二字，是因为城乡二元化结构是各国都经历过的现象，但是中国走的特定化的工业化道路迫使我们曾经将这种二元结构当作支撑工业化乃至高速度城镇化发展的政策工具来使用。为此，我们甚至形成了很多从国家到地方强化二元结构的政策。时代发展到今天，解铃仍需系铃人，在中国语境下理解推动城镇化发展，其实是通过政府打通二元结构之间应有的渠道，拆除两者间仍然存在的藩篱屏障。这是中国各级政府共同面对的一个很重要的体制机制上的改革挑战。

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五化同步的城镇化历程

五化同步这类复杂交织的城市化进程是中国特有的实践。欧洲既存在已经完成城镇化的地区，也有距离城镇化进程还有相当一段距离的国家。西方国家的城镇化进程，有的经历了一百年，有的两百年，有的到现在也没有完全结束；这是一个非常漫长的过程，它在一个特定的历史时期可以集中物力、人力、财力解决有限的问题，这个过程的参照系是随着人类科技水平的进步和生活质量的提升逐步改变的，而中国不是同样的情况。

中国的现代化进程是注入式的，某种意义上带有外来的特征。中国打开国门后，人民对世界的观察力和全球的感知力是空前的，因为我们是在全球人口高流动性的过程中进入的高速城镇化进程。这就迫使中国不得不在较短的时间内既要实现工业现代化，也要实现农业现代化，同时要跟上生态化的要求，最终还要实现十几亿人的安居乐业。关于安居乐业的标尺，人民心中存在着发达国家标准的标尺，这是我国发展面对的严峻挑战。我国要在几十年的时间里走过西方一两百年的道路，是受到内外部原因共同影响，既是大家共同努力的结果，也是人民提出的较高要求，促使发展进程更加高效。

4

中央政府、地方政府、市场力量三重推动指导

城镇化的进程中，中央政府、地方政府、市场力量共同主导城镇化进程，三方力量缺一不可。十九大后我国走上通过政府引导、市场主导来实现资源配置的道路，这个阶段的特殊性和两个百年的历史交汇期也有密切联系，我国在实现小康社会的目标后要奔向基本实现现代化的新阶段，最终建设完成社会主义现代化强国这一进程，都与新型城镇化的进程密切相关。在城乡社会融合的过程中，不仅有城市对乡村的反哺问题，还有自身的能力提升问题。改革开放后中国至少有过两到三次全国性的社会主义新农村建设，在这方面城乡物理环境的差距在急剧缩小，甚至在某些程度上出现了不正常的超前。大量基础设施的投入，以及事后有没有长期维护的可能性，值得后续的关注。

我国面临的更严峻的挑战就是如何实现曾经衰败过的农村基层社会的重组，发掘基层社会的自身动力来源。这就关乎农村第一、第二、第三产业的融合究竟要向什么方向发展的问题。根据相关专家研究数据，中国的农产品深加工率到2018年只有20%；农产品的加工工业创造的价值与农业原粮价值之间的比值应该在4，我国现在还未达到2.5，说明我国在这个领域有庞大的市场和巨大的投资机会。比如在大部分的发达国家，产品供应中冷链供应占比达到了70%-90%，而我国的普通农产品、果品、肉类和水产只达到了5%、15%、25%，既造成了惊人的浪费，也使得农产品的营养系数大幅度降低。在这些方面的提升都有赖于农村一、二、三产业的高度融合来实现，这其中存在的产业空间仍是非常巨大的。

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现代化治理体系重构

我国现在的政治体制改革是为了推进国家治理体系和治理能力的现代化进程。城市治理、基层治理是国家治理、社会治理体系的重要内容。在以民为本、民生优先的原则下，重新定义城市乃至基层各级政府的职能，多元主体实现协商共治，最终实现发展改革进程中的共同策划、共同缔造、共同享有这一中长期的目标是各级政府体制改革中很重要的环节。

图3 现代化治理体系结构

03

我国城镇化核心要素的重大趋势

1

发展环境的重大变化

与四十年前的超高速发展时期相比，我国所处的发展环境出现了重大变化，是百年未有之大变局。国际形式的多变和急变，保护主义、单边主义、民粹主义导致全球经济存在越来越多的不确定性。根据目前绝大部分研究的判断，中美之前的竞合关系将贯穿“十四五”甚至更长的发展时期，也存在逐渐走向恶性竞争的可能。从内部来看，我国正进入新旧动能转换的风险管理期，五化协同推进新旧动能转化越来越重要。虽然创新是未来最主要的发展方式和驱动力，但我国仍未建立起以创新为主要驱动的发展方式，核心技术对外依存度仍在50%以上。

同时，从国内情况出发，在中国未来发展进程中，将会进入到要素稀缺、资源稀缺的争夺期。从这些年持续爆发的人力资源争夺战，以及各个省市政府对土地利用指标近乎残酷的竞争关系中，都可以看出我国区域间不平衡的问题，这一趋势也有可能进一步加剧。真正能够实现区域平衡的目标需要更长时间的努力，在改革攻坚的深水区，破除体制机制上的长期问题的难度在加大。

例如户籍制度改革涉及到人口更加高效流动的问题；医药卫生体制改革涉及到大家能否将收入投入到真正的消费中来，而不是基本就医。在全球比较中，我国中等收入阶层的直接消费比例是非常低的，与同等发展程度的国家相比，仅为其他国家的一半或三分之一。导致这一现象的原因在于我国从“幼有所教”到“老有所养”存在大量的短板，大家不敢放心花钱，而选择留钱养老。还有农村最关心的“三块地”改革，何时中国的土地利用制度能从试点中总结出更具普适性的道路，我们的农村土地问题才有最终解决的可能性和希望。

2

人口发展趋势对城镇化的影响

1、人口增长和流动的趋势

从人口发展趋势来看，我国的人口增长很快便会达峰，接下来就要面对深度老龄化的社会。关于什么年龄可以作为老龄化的标准在学术界的争论非常大。按照现有的老龄化标准，以60岁作为老龄化标准，65岁为深度老龄化。但这是建立在人均寿命偏短基础上的旧指标，目前中国人均寿命已经达到了80多岁，在实现全面现代化的目标下，平均寿命预计会接近90岁，在这种情况下，60岁的标准便会缺少合理性。不仅是从消费角度思考，实际上60岁到完全丧失劳动能力这段时间中能实现的个人价值也是“银发经济”重要的组成部分。

图4 中国1950-2050年人口总量预测

另一方面是人口的城乡双向流动。实现日益频繁的城乡双向流动才能真正促进乡村振兴，不管中国的现代化程度有多高，都会保留一定的农村人口。从国际评价的趋势来看，这里既包含从事农业劳动生产的人口，也包含真正热爱农村环境的人口以及致富后回乡创业、回乡养老的人口。在实现现代化的同时，我国农村人口的比例至少要保持在6%-7%之间，才能保证我国基本的生态安全、粮食安全乃至边防安全。

图5 中国主要年份农业就业人口预测值

另外，中等收入群体的比例将持续扩大。中等收入群体的扩大是社会稳定的基石，内需增长的主力军和实现社会安定、社会平衡的骨干力量。虽然现有的不同评判标准和抽样调查结果对这一群体的数量有不同的看法，但在我国现阶段的发展中，扩大中等收入群体对整体的经济稳定和持续发展具有愈发重要的意义。

2、特殊群体的需求及多元化流动转变

除重点人群外，特殊群体的问题也需要认真对待，如新生代农民工、低保人群、留守人口、国际迁入移民等。人口流动总体上已经进入了一个调整时期，从单一流动向全方位、多层次的多元化流动转变。第七次人口普查中，城与城之间人口流动的增长证明人力资源通过流动实现了更好的配置。前段时间我在甘肃酒泉探讨西部地区人才战略问题的会上谈到，如果通过引用一个人才服务一辈子的观念来考虑西部地区发展的人才策略，几乎是无解的。一定是在高流动性下解决人才的可利用资源问题，创造城与城间人口流动的增长才能为解决这个问题提供更好的可预期前景。在未来阶段，乡-城人口流动仍将占主导，但农业转移人口数量放缓，城-城人口流动增强，将成为人口流动的重要形式。

3

产业发展趋势对城镇化的影响

从产业发展趋势来看，制造业逐步向中西部扩散已经成为不争的事实。服务业对经济的贡献率超过第二产业是我国相当一部分大中型城市出现的态势。科技进步也在推动着区域中心城市等级的进一步提升，提供了城镇突破等级跃迁的可能。新型城镇化发展机会的增多将推动城镇等级体系扁平化发展。

随着我国城镇化动力的多元化，就业也进一步多元化。国家的税收来源会跟税制改革进一步绑定，工业化不再是大中小所有城市唯一的税收来源。随着中央政府下定决心在中国实现差异化的城镇化政策、税收政策、人口政策，实现因地施策、因资源特征施策。随着一系列改革推进，大中小城市能够找到把绿水青山变成金山银山的路径。

科技可以创造奇迹，中国近年来以物联网、互联网为核心的庞大物流产业的崛起使得大量偏远农村以及大量稀有的农副产品资源进入了全国性消费中心的市场乃至国际中高端市场。数字经济在推动农业转移人口市民化、推动中西部地区城镇化水平高质量发展、助推农村现代化进程中必然会进一步发挥作用。

随着双循环战略的提出，通过内循环建立国内统一市场的最大含义是降低中国本土上跨行政区划从事社会经济活动的交易成本。实际情况中，国内跨区域交易的成本已经高于我国参与国际贸易的跨国贸易成本。内循环的过程中可以逐渐把交易成本降下来，为促进产业重构提供动力。通过交易成本的降低和社会保障的增强，让人民群众可以安心消费，达到整体正常的消费水平，是未来五到十年要着力进行政策调整的根本性路径。

04

面向现代化的新型城镇化

战略目标与核心内涵

城市化和现代化的最终目标是要实现人的现代化，用五位一体的思路去推动对人民基本需求的满足；对人素质和生活质量的提升；以及人的全面发展和共同富裕。对于解决区域不平衡问题的探讨不是关于GDP、人均GDP、工业增加值的不平衡，而是人的生活质量、收入水平、消费能力的不平衡。发展的最终目的是无论哪个产业，无论主要功能是推动发展还是生态保育，都要通过一系列的政策工具实现人的生活品质的平衡，这才是真正意义上的区域平衡。

图6 我国现代化发展阶段及核心要求

图7 我国新型城镇化的发展阶段

从高质量城镇化走向全面现代化的城镇化的进程当中，核心任务会逐步转向以人为核心，建立全新的衡量体系。这意味着，多元化人群要实现无差别的发展机遇；六化协同要创造更多元化的就业机会；不同地域的人群要实现共同发展，人地和谐。从治理上看，要将人民健康作为重要衡量标准，要保障全体人民公平发展的权利。

图8 以人民为中心的发展方向

中国作为最大的发展中国家，保证每个人公平发展的权力是有难度、且长时间的任务。作为一个文明古国，如何传承前人的经验，对传统文明做出有效的扬弃和传承，提高中华文化的全球感召力是十分关键的问题。我国作为大国正在从拼硬实力的时代转向拼软实力的时代，进而进入拼科技发展水平的“睿实力”的时代，并会最终达到实现安居乐业，体现全方位综合实力的时代。

原标题：《尹稚：适应未来发展需要的新型城镇化新要求新挑战》