“城镇化与‘三农’问题，如果处理得好，就会事半功倍。反之，处理不好，甚至会延缓全面小康社会的建设和现代化进程。”日前，在长安讲坛上，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文再一次强调。

如今，决策者已经达成共识，在中国未来的经济发展过程中，城镇化将成为拉动内需增长的强大动力。但陈锡文认为，城镇化不可能是孤立的，因为冒进、孤立的城镇化是不可能持续的。城镇化进程中能不能处理好三农问题，这是城镇化生死攸关的话题。

孤立的城镇化不可持续

在这场人类历史上规模最大的城镇化进程中，改革开放至今，35年来，中国的城镇化进程取得巨大成就。数据显示，1978年中国的城镇化率是17.9%，2012年达到52.6%。也就意味着，在过去34年中，中国的城镇化率提高34.7个百分点，平均每年都要达到1%以上。

陈锡文分析道，城镇化的快速推进，创造了更多的非农就业的机会。这就为农民进城务工经商创造了机会，两亿多农民从耕地上解脱出来，转到城市二、三产业就业。

一方面，为农业逐步推进规模经营创造了条件。据相关部门统计，全国农村流转的土地已经超过了2.7亿亩，占农民承包合同的土地占21%左右。

另一方面，城镇化给他们创造了更多的机会，使得大量的农民到城镇来务工经商。2012年农民人均纯收入7917元，统计局调查数据显示，其中44.5%来自农民工资性收入。换句话说，农民收入的半壁江山来自于非农产业。

十八大报告中明确提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。

陈锡文认为，新型城镇化，指的是一方面需要更好的进行城市规划、建设、管理，为广大市民提供均等的基本公共服务；另一个方面，解决好三农问题。

他举例道，建国以来，历史上曾经出现过两次“逆城市化”的现象。都是由于农业的凋敝、衰弱，不能能够供给足够的食品满足城镇需要。即使是1978年只有17.9%的城镇化水平，也无法支撑。

3月17日，在中外记者见面会上，总理李克强回答记者提问称，新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。这是尤为重要的。

陈锡文解释道，耕地、粮食、农民，这是在城镇化推进过程中必须注意的三大问题。“三保”则是必须遵循的原则。

城镇化不可能是孤立的，因为冒进、孤立的城镇化是不可能持续的。城镇化进程中能不能处理好三农问题，这是城镇化生死攸关的话题。陈锡文总结道。

与进口增加并存的九连增

从2003年开始，中国的粮食产量连续九年增加。去年全国粮食总产量11791亿斤，比2011年增加367亿斤，增长3.2%。

九年之前，也就是2003年，中国的粮食总产量是8614亿斤，与2012年相比，也就意味着提高了3177亿斤。

陈锡文回忆到，过去粮食的生产周期是四年，通常情况下是两丰一欠一平。但是在资源约束日益趋紧、国内外形势复杂多变、灾害多发重发等背景下，这是非常了不起的成就。

与此并存的，虽然有农民增收实现“九连快”，还有进口粮食的增加。

国务院发展研究中心副主任韩俊在第三届县域经济发展高层论坛上也强调，2012年，中国将全世界60%可供出口大豆都买来了，大豆的自给率只有20%。

于是不断出现关于粮食产量是否可靠，进口量高企的原因是什么的议论。陈锡文表示，从近年来粮价并没有出现不正常的大幅度上涨可以判断，粮食产量的数据基本可靠。

对于大规模进口，陈锡文认为，这主要是由于消费的增加比供给的增加涨的更快。所以才出现尽管丰收仍然需要进口的情况。

伴随城镇化的大幅度推进，大量农民纷纷涌进城市，转为城镇人口。这一过程，也就使得这部分群体的消费结构发生巨大变化。

2012年国家统计局对2011年城乡居民食品消费与农产品消费数量显示，一方面，城镇居民比农民的口粮消费要低。农民平均消费120公斤，城镇居民低1/3，约为80公斤。

另一方面，在其他消费上城市居民明显高于农村居民。新鲜蔬菜高出22%，食用植物油高出24%，肉类（包括猪牛羊）高出56%，家禽高出136%，禽蛋高出87%，水产品要高出200%以上。

陈锡文认为，过去增加100万人就增加10亿斤粮食的经验数据不管用了。生活方式和消费结构方式的变化，也就使得中国九年增产3177亿斤，每年要提高300多亿斤仍然不够用。

不过，按照中国的统计口径来计算，去年中国创纪录的进口粮食7233万吨，这是历史上第一次进口突破7000万吨。其中，谷物（小麦、大米、玉米）进口1398万吨，大豆进口了5838万吨。也就意味着进口的粮食最主要的是大豆。

陈锡文解释道，在中国，大豆历来算做粮食。如果不算大豆，按照国际口径，中国进口谷物比重大约在2%-3%。但是如果将大豆算在里面，相当于国内粮食总产量的12%。

除此之外，中国还进口845万吨的食用植物油，335万吨的糖，乳制品107万吨，棉花430万吨。尤其是大豆，对外依存度已经达到85%，进口5838万吨，自产1300多万吨，也就是对大豆的总需求达到7000万吨以上。

但是全球的大豆产量是2.5亿吨，能够用于国际贸易出口的，不超过1亿吨。其中中国进口5838万吨，全世界出口的大豆差不多60%都是中国进口的。

这就导致，中国政府无法进行有效的宏观调控。国际市场价格一旦上涨，国内就会随之上涨。植物油、饼粕的价格都会涨，下游的饲料、肉禽蛋奶价格都会随之上涨。

从2008年以来，植物油、畜产品的价格波动很大。陈锡文认为，很大程度上是中国失去对大豆价格的控制。

农业需要积极走出去

虽然城镇化在大规模推进，但现实情况不容乐观。我国18.2亿亩的耕地，在全球230亿亩耕地中，不到9%，但是13.5亿以上的人口，在全世界70多亿人口中大约占19%，去年生产的接近5.9亿吨粮食，大约占全球25亿吨粮食产量中，占22%。

换句话说，中国拥有不到9%的耕地，19%的人口，拥有22%的粮食。以如此条件支撑城镇化，就必须大力度推进农业的现代化进程。

去年11月，李克强在会见世界银行行长金墉时指出，四化同步的路子，要保证粮食安全，中国的粮食要立足自身，不可能靠世界市场解决。

中国社会科学院农村发展研究所副所长杜志雄认为，过去的城镇化发展，出现了损害“三农”利益的情况，在新型城镇化的背景下，无论如何都是必须要考虑保障未来的粮食安全。这只有依靠农业生产经营主体的创新，使得农业生产后继有人，实现农业现代化。

全国人大农业和农村工作委员会委员，中国社会科学院学部委员张晓山对《第一财经日报》表示，“即使未来我们的城镇化达到70%，我们还有几亿人口在农村生活，将来的粮食安全，农产品的有效供给，也是主要靠自己。”

陈锡文认为，城镇化无非就是两个“大”，一是大规模农民进城，二是进城的农民收入大幅度提高。

这两“大”都意味着对农产品的需求会大幅增加。但目前情况是，中国的农业还赶不上这种需求的快速增长。于是，进口的明显增加在所难免。

“在经济全球化的背景下，中国没有必要死守着这些地，采取破坏生态，破坏长远的手段，从自己的土地上获取粮食。适当的加以进口不影响粮食安全，也是需要考虑的。”陈锡文表示，应该更积极的采取农业走出去战略，更充分的利用国际市场、国际资源来满足中国城镇化进程中，对粮食等主要农产品的快速需求。

用途管制下的土地权益

在工业化城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，甚至出现多起因征地纠纷而出现的群体性事件。

陈锡文表示，土地作为城镇化的载体，不得不承当不得不面对三大挑战。首先是，已经显现出赶不上需求增长的粮食产量，如何使其继续增长。面积和单产是考虑因素。其次是，未来中国的宏观调控，土地将作为闸门之一。最后，占用农民土地之后，如何保障失地农民的利益。

那么该如何解决城镇化过程中的土地问题呢？在制度上，陈锡文认为，一方面要考虑土地的产权归属，但更重要的是，土地资源的稀缺性，不但涉及产权人还关系社会、国家和民族，这就必须施行用途管制。

事实上，由于之前的多起征地纠纷，法律并不能很好的避免公权对私权的侵犯。地方政府太不注重对权益人进行保护，失地农民得不到合理补偿，长远生计没有得到保障。

矫枉的情况下，容易出现过正。于是更多学者讨论，如何保障土地权益。陈锡文强调到，不能偏颇的为了土地权益，而放弃或者放松了对土地的管制。

“即使是在市场经济最完善的国家，土地实行了私有制，土地的用途管制，也要比中国严格。土地的用途必须经过规划。”他表示。

那么土地的价值该怎么确定呢？现代社会，土地的价值很大程度上跟规划相关。由规划来确定土地的用途，从而确定土地价值。但前提是，政府的规划必须是科学、合理、公正的。

陈锡文举例道，美国西雅图最好的土地，如果按照农地来算，只有5000美元/英亩，但是如果农地规划为建设用地，就可以达到20万美元/英亩，二者相差40倍。显然有一部分人会突然之间暴富，更多的人并不是直接受益，通过规划使居民的生活、生产受益。同时，对于暴富群体，政府还可以通过税收进行调节其巨大收益。

在法律上，因《土地管理法》中的第47条30倍的补偿，无法保障被征地农民长远生计，而广为诟病。那么是否有朝一日实现土地不通过政府征收，由农民直接让它进入市场，进行交易呢？陈锡文认为，也有这种可能。但是这也并不意味着，农民的土地想直接进入市场就进入市场。由于规划的限制，绝大多数农民是进不了这个市场的。

对城市化处在初始阶段和大步推进的阶段，此时的城镇化和已经成熟的发达国家有很大区别。城镇化的推进有大量农村人口涌进来，城市会成倍扩张。

1980年，不算乡镇，中国全部城市加在一起建成区的面积5000平方公里，到了2011年，达到43000多平方公里，增长了8.5倍。

但是在土地划归到城市规划区以内，并不是单一用途。不同的用途决定着不同的土地价格。也就意味着离不开区片价格。

在韩国、台湾都在执行区片政策。台湾地区法律明确规定，区片征用的土地，农民获得的补偿不低于地价增值部分的40%，韩国要求达到40%-50%。

陈锡文说，这就必须改革征地制度，也就是要处理农地经规划批准之后，增值收益该如何划分。但前提是规划不能突破。不过，也要改革用地制度。

“如果总是以超低价格向工业企业供应用地，对于工业的转型非常不利，培育不出世界水平的企业。也容易被指责为非市场经济。”陈锡文认为。

自有自用的农村集体建设用地

虽然现在不少地方探索采用增加挂钩、地票等办法来保证城市建设用地指标，但是在陈锡文看来，农村集体建设用地作为法定概念，其内涵包括，农民和农村的集体建设用地，利用自己所有土地建设自己使用的建筑。要素只有两个，土地是自有的，建筑是自己使用的。

但是，现在谈论的农村集体建设用地流转，简言之就是让别人使用。这样就导致自有自用的概念不复存在。也就意味着农村集体建设用地本身就不存在。

“该改的法律就要修改。如果最后从社会角度研究，法律不能修改，就一定要执行。”陈锡文表示，绝对不能以改革试验的名义，让违法现象长时间、大面积存在。

在世界上其他国家，对农地管理是非常严格的。他举例道，2011年，台湾地方大选，曝出苏嘉全豪华农舍案的丑闻，就足以说明这一点。

农民市民化并不简单

去年，我国城镇化率达到52.6%，也就意味着进入城镇的总人口是71182万，但是按照户籍来统计的话，真正的城镇化只有35.2%，也就是意味着实际拥有户籍的人口不到4.8亿，将近2.4亿的人口只是作为常住人口在城市生活。

十八大报告中，虽然提出加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。但是户籍制度改革并不是换张纸、换个本这么简单。

陈锡文认为，最需要解决的有四大问题。首先是就业。从总体来看，农民工的就业就是到民营的中小企业、小微企业。90%以上依靠民营企业。这就需要就业政策向其倾斜。国有企业的责任应该是承当在重要领域的国际竞争力，而非扩大就业。

其次是住房。根据统计，2011年全国进城的农民工，有52%是依靠用人单位来提供住宿地方，有47%是住在城中村、近城郊区，在城镇拥有自有住房的占0.7%，所有农民工缴纳住房公积金的不到3%。

然后是社会保障。2011年，农民工加入城镇养老保险的比例达到16.4%，加入城镇医疗保险的48.6%，加入工伤保险的27%，加入失业保险的9.4%。

他举例道，根据中部省会城市调查数据显示，如果按照当地政府规定，五金全交。农民工每个月需缴纳166元，所在单位缴纳516元。也就意味着一个月需要682元，一年缴纳8184元。但现实是缺口80%，也就是缺口6500多元。按照全国1.6亿农民工，一年要有10400亿。

最后是随迁子女的入学问题。现在处在义务教育阶段的孩子数量达到1.5亿，其中2500万是城镇户口，1.25亿是农业户口。去年年底教育部统计，随农民工父母进城到城镇就读的义务教育阶段的孩子1260万。

“城镇化没有捷径可走，想要继续推进城镇化就必须将该解决的解决掉。不要单纯的追求城镇化率，由原来的GDP崇拜转为城镇化率崇拜。”陈锡文总结道。