【摘要】我国城市化转型升级的主要表征为经济结构变化、对外经济拓展、经济增速调整、人力资源结构升级，呈现城市化速度有所放缓、发展质量稳步提高、发展方式趋于优化、经济增长动力转换、经济结构升级、创新模式转变、更加突出以人为本的价值导向等新趋势。但仍面临城市化水平待提升、科技创新与产业升级需加强、人口老龄化与收入分配差距较大、碳排放与环境压力加剧和国际政治经济环境复杂多变等挑战。我国需以科学有效的宏观调控制度体系为保障，发挥多重国家发展战略叠加优势，完善国家战略规划体系、建立政策统筹协调机制、构建区域协调发展机制、推进政策评估科学化数智化建设，以产业升级、稳步扩中、创新引领、开放发展、敏捷治理构建高质量可持续发展的城市化新格局。

【关键词】国家发展战略 城市化转型升级 区域协调发展 高质量发展

【中图分类号】F299.2/F124 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.007

【作者简介】刘兴华，同济大学经济与管理学院特聘教授、博导，中国国家创新与发展战略研究会中国经济研究中心主任。研究方向为宏观经济、产业经济、区域经济、国际贸易。主要著作有《中国经济发展新动能》、《国家经济发展动力源与人才需求》（论文）等。

自20世纪90年代末以来，我国政府实施了一系列国家发展战略，包括西部大开发、东北全面振兴、中部崛起、东部率先发展等区域协调发展战略，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，以及主体功能区战略、新型城镇化战略、可持续发展战略、科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、“走出去”战略、自由贸易试验区提升战略等。这些国家发展战略充分发挥社会主义市场经济体制优势，推动我国经济实现跨越式发展、经济总量取得重大突破，产业结构、城乡结构、区域结构、投资结构、消费结构、分配结构、贸易结构、人力资源结构等发生深刻变革，城市化水平实现历史性跃升。

如今，21世纪已过四分之一。未来25年，是世界城市化面临科技革命和产业变革重大机遇以及国际政治经济格局深刻演进的关键时期，也是我国实现新型工业化、推进高质量城市建设的关键时期。立足国情，顺应和把握城市化规律，克服各种困难，抢抓发展机遇，充分发挥多重国家发展战略叠加优势，实现城市化转型升级的高质量发展，加快推进中国式现代化，既是重要理论问题，也是关键实践课题。

我国城市化转型升级的主要表征与演进态势

世界近现代史上，城市化是衡量一个国家现代化水平的重要标志。工业革命以来的全球各国经济社会发展史表明，成功迈入现代化门槛的经济体都经历了大规模城市化并保持在较高水平。[1]1978年，我国常住人口城镇化率仅为17.92%，第一产业在GDP中占比高达28.2%。[2]此后，我国开启了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程。如今，我国正经历城市化转型升级，其重要标志是经济结构、城乡结构、区域结构和人力资源结构等各项指标在最近十年发生显著变化。这是我国全面深化改革开放、深度融入全球经济体系、始终坚持解放和发展生产力的结果，更是多重国家发展战略叠加实施的质变体现。

经济结构优化。一是城镇化率不断提升。国家统计局数据显示，2014年，我国常住人口城镇化率首次超过55%，而到2023年末常住人口城镇化率达66.16%，户籍人口城镇化率达48.3%。[3]据此推算，目前我国有9.3亿多人生活在城镇地区。改革开放四十多年来从乡村到城市的大规模人口流动，重构了我国人口的城乡和区域分布，塑造了我国城市化新格局。二是产业结构持续升级。2013年，我国第二产业增加值占GDP比重为43.9%，第三产业增加值比重达到46.1%，第三产业增加值占比首次超过第二产业。[4]2014年，消费、投资、出口对GDP增长的贡献率分别为50.2%、48.5%、1.3%，分别拉动GDP增长3.7、3.6和0.1个百分点，[5]消费对经济增长的贡献超过了投资。2016年全社会固定资产投资增速首次降到10%以下。[6]2023年，固定资产投资增速降至2.8%，2024年为3.2%。[7]三是就业结构深度调整。2014年，一二三产业就业人数占就业总人数比例出现历史性变化，第一产业就业人数占29.5%，第二产业就业人数占29.9%，第三产业就业人数占40.6%。同年，全国就业人员77253万人，其中城镇就业人员39310万人，城镇就业人数首次超过农村就业人数。[8]四是人均GDP增加。2013年我国国内生产总值为568845亿元，当年年末全国大陆总人口136072万人，人均GDP为41804元，2023年我国国内生产总值为1260582亿元，人均GPP达到89358元，[9]十年间翻一番。按美元计价，2023年我国人均GDP略低于全球平均水平。以我国经济增速5%左右计算，今明两年人均GDP有望达到或略超全球平均水平。

对外经济拓展。一是对外直接投资持续增长。2015年，我国对外直接投资1456.7亿美元，占全球流量份额9.9%，同比增长18.3%，投资金额仅次于美国的2999.6亿美元，超过日本的1286.5亿美元，位列全球第二，并实现资本净输出。[10]2023年，我国对外直接投资流量达1772.9亿美元，占全球份额的11.4%，连续12年位列全球前三，连续8年占全球份额超过10%。[11]我国对外直接投资存量在2023年末达2.96万亿美元，连续7年位列全球前三，这标志着中国成为对外投资大国的地位日益巩固。[12]二是外贸依存度明显降低。2001年加入世界贸易组织后，我国外贸依存度呈现显著上升态势，在2008年全球金融危机前曾高达60%，2015年降至40%以下。近五年，我国外贸依存度一直保持在31%～35%之间，这一趋势表明中国经济对外贸的依赖程度逐渐减弱。

经济增速调整。我国GDP增速从2014年开始放缓。2014年为7.43%，2016年降至7%以下，新冠疫情三年平均增速为4.5%，2023年为5.2%，2024年为5%。[13]未来七到十年，我国GDP增速有望保持在4.5%～5%之间。

人力资源结构升级。一是高等教育进入普及化阶段。2014年，我国高等教育毛入学率达到37.5%，标志着我国高等教育大众化水平进一步提升。同年，全国各种形式高等教育在学总规模达3559万人，其中高职院校在校生突破千万。2023年，我国高等教育毛入学率达到60.2%，各种形式的高等教育在学总规模达4763.19万人。[14]二是职业教育规模扩大、质量提升。我国已建成世界上规模最大的职业教育体系，拥有职业学校（含技工学校）1.1万多所，在校生近3500万人，每年培养超过1000万名毕业生，形成了中职、高职专科、职业本科的完整学校职业教育层次。[15]三是人口素质持续提升。2023年，我国新增劳动力人均受教育年限超过14年，16至59岁劳动年龄人口平均受教育年限在2024年达到11.21年，比2023年提高了0.16年。[16]技能人才队伍也进一步发展壮大。

在实施多重国家发展战略的背景下，我国经济结构和发展方式发生明显变化。从产业结构、城乡结构、投资消费结构、就业结构、贸易结构、教育结构到新增就业人员人均受教育水平等一系列指标看，我国城市化已进入转型升级的关键时期，呈现一系列新特征和新趋势。

一是城市化速度有所放缓。与此同时，城市化结构调整幅度明显增大。人口流动从“乡-城”流动为主逐步转向“城-城”流动和“城-乡”互动。资源要素在全国各区域之间、城市之间、城乡之间重新配置，人口和产业继续向中心城市、城市群和城市带集中，形成京津冀、长三角、大湾区、成渝地区、武汉都市圈、郑州都市圈等集聚区。二是质量和水平提升。户籍人口城镇化率进一步提高，城市人口数量增长与城市发展质量相互促进，从外延式、数量型增长转向内涵式、质量型发展。三是发展方式更趋优化。城市基础设施和房地产业从传统发展方式的增量扩张为主，转向绿色低碳化和数字智能化增量建造与存量改造运维为主。四是经济增长动力转换。国家和城市经济增长从主要依靠出口和投资拉动转向主要依靠内需和消费拉动，扩大内需成为未来城市经济增长的主旋律。五是经济结构升级。我国从出口大国向进出口并重转变，从以吸引外资为主向吸引外资与对外投资并重转变，制造业从低端制造向中高端制造升级，服务业向高端生产性服务业和先进服务业升级。六是创新模式转变。科技和产业创新从以外部模仿创新转向集成创新和自主创新。近年来，我国特高压输变电、高铁和新能源技术的发展就是集成创新、自主创新的具体表现。未来，原始创新将成为更高目标。七是更加突出以人为本的价值导向。未来的城市化将更加注重以“人”为核心，[17]全面提升全要素生产率，从主要依靠人口数量红利转向重点依靠人才质量红利。

我国城市化转型升级面临的挑战与机遇

我国城市化转型升级面临的挑战。虽然我国城市化和现代化水平实现了历史性跨越，但在城市化发展水平、科技创新与产业升级、人口老龄化与收入分配、碳排放与资源环境压力等方面依然面临诸多挑战，外部发展环境也更加复杂，未来我国城市化转型升级面临新的挑战与机遇。

城市化发展水平有待提升。改革开放以来，我国城市化发展水平实现历史性跨越，但与发达国家相比仍有差距。2024年，我国常住人口城镇化率达67%，但户籍人口城镇化率仅为49.26%，[18]仍有近2.9亿农业转移人口未能完全市民化。与发达经济体80%以上的城镇化率相比，我国城镇化率仍有较大提升空间。

科技创新与产业升级仍需加强。一个国家的科技创新和产业创新能力主要集中在城市地区，而我国与发达国家依然存在差距。美国在1920年左右城镇化率就已经达到50%，一百多年来一直引领全球科技创新，其城市的企业和大学创新生态较为完善。德国和法国在城镇化率达到50%时就已成为欧洲乃至世界上重要的工业化国家。德国在工业制造、能源、医疗、环保等领域居于领先地位，法国在航空、大数据、太空、机器人、合成生物学、再生医学、农业科技、先进材料和可再生能源等领域优势明显。虽然从20世纪90年代以来日本经济增速放缓，但进入21世纪以来该国已有19人获得自然科学领域的诺贝尔奖。总体来看，我国城市亟需加强科技创新，建设现代化产业体系。

人口老龄化与收入分配差距较大。我国较早进入老龄化社会，面临“未富先老”的挑战。2024年末，我国60岁及以上人口达3.1亿人，占全国人口的22%。[19]未来十年我国将进入超老龄化社会，这将对经济增长形成制约。同时，我国基尼系数处于高位。2000年突破0.4的国际警戒线，2008年达到0.491。2008年后虽有所下降，但仍处于0.46以上。2019年我国居民基尼系数为0.465。[20]城市化转型升级需坚持系统观念，建立科学的收入分配制度，妥善处理效率和公平的关系。

碳排放约束与资源环境压力加剧。我国在城市化和工业化过程中面临较大的碳排放约束和资源环境压力。过去40多年，我国依靠消耗大量化石能源推动城市化进程，煤炭产量从1978年的6.2亿吨增至2022年的45.6亿吨，创历史新高，且这一年全国进口煤炭2.93亿吨。[21]全国石油消费量2022年达7.19亿吨，2023年增至7.56亿吨。目前我国原油、天然气对外依存度已经分别超过70%和40%。[22]2021年我国二氧化碳排放量达116.2亿吨。[23]在全球能源转型和减碳背景下，我国城市化工业化和经济增长受到资源环境和气候变化的双重约束。

外部发展环境复杂多变。我国城市化和现代化进程面临复杂外部环境。一是新一轮科技革命和产业变革深刻影响全球经济格局；二是经济全球化从效率优先转向效率与安全平衡，从经济利益为主转向价值观和社会制度导向为主；三是冷战后全球战略平衡红利消失，国际贸易和世界经济面临新的风险，全球产业链和供应链调整和重组对我国产业体系构成新挑战；四是我国以城市化和工业化为重要特征的和平崛起引发一些大国的复杂反应，国际关系出现更加扑朔迷离的演进态势；五是教育、科技、人才以及产业领域的国际竞争加剧，我国经济发展面临更多不确定因素。

我国城市化转型升级面临的新发展机遇。尽管我国城市化转型升级面临诸多困难和挑战，但从积极方面看，我国城市化仍具备广阔发展空间和诸多有利条件，并且存在新的发展机遇。

一是城市化空间拓展与区域增长潜力。与发达国家城市化水平相比，我国城镇化率仍有15个百分点左右的增长空间。特别是中部地区如湖北、安徽、湖南等人口大省的常住人口城镇化率在60%至65%之间，而河南还不到60%，这些省份城市化水平进一步提高将有力推动区域经济继续增长。据测算，我国城镇化率每提高1个百分点，可拉动约万亿元新增投资需求和2000多亿元新增消费需求。[24]这意味着城市化将在我国经济增长中继续发挥重要作用。二是人力资源质量红利。目前我国高等教育毛入学率已超过60%。2023年我国按折合全时工作量计算的研发人员总量达到724万人年，已经连续11年稳居世界第一。[25]人力资源质量红利将成为城市化转型升级、经济社会高质量发展的重要动力。三是资本积累与要素市场化配置。2022年，我国国民储蓄率为46.8%，资本形成额占全球比重从1978年的0.7%上升至2021年的29.6%，[26]为城市化转型升级和新型工业化提供了重要物质保障。四是研发投入与创新基础。2024年，我国全社会研发经费投入达36130亿元，投入总量稳居世界第二位，研发经费投入强度达2.68%，接近经济合作与发展组织国家的平均水平，[27]为城市化转型升级的创新发展提供了重要支撑。五是超大规模市场与产业配套能力。要素市场化配置改革和全国统一大市场建设，将推动我国加快形成法律、税务、商业规则、语言文化体系统一的超大规模单一市场，结合我国门类齐全的制造业体系，为城市化转型升级的产业发展提供市场和能力保障。六是高水平开放与国际经贸优势。通过推进高水平对外开放，我国已成为国际经贸联系最广泛的国家之一，是51个经济体的第一大进口来源国和24个经济体的第一大出口目的地国。[28]根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）统计分析，我国已与美国、德国并列成为全球价值链的三大枢纽，[29]截至2025年1月，我国已与30个国家和地区签署了23个自由贸易协定。[30]我国推行以规则、规制、管理、标准为主的制度型开放，以开放促改革促发展，将为城市化转型升级创造新的发展空间。七是科技革命与产业变革。新一轮科技革命和产业变革正在催生一系列新业态、新产品、新职业、新商业模式和新管理模式，为城市化转型升级高质量发展提供新的机遇。

克服不利条件的约束，积极应对挑战，创造新的发展条件，争取新的发展机遇，是我国城市化转型升级的首要任务。未来十年，我国经济应更加重视质的有效提升和量的合理增长，尽快跨越“中等收入陷阱”，迈向较高收入国家行列。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）曾言，新技术革命和中国的城市化是21世纪初期对世界影响最大的两件事。[31]我国需摆脱传统经济增长和城市化路径依赖，从促进消费、扩大内需、稳定就业、推动人的城市化等方面综合施策，推动城市化转型升级实现新的历史性跃升。政策制定和投资方向应更加关注居民消费倾向、市场需求和城市化本质要求。

城市化由工业化进程中的生产力所创造，同时汇聚和配置各种要素资源推进城市生产力持续提升。经济高质量发展、稳定就业和社会安定三者协同推动城市可持续发展。[32]因此，我国城市化转型升级需在创新引领、产城人融合、绿色发展、文化交融、城市治理和区域协同发展方面综合施策，推动城市化实现从“量”到“质”的转换。[33]中国式现代化是人口规模巨大的现代化，我国的城市化也是世界上人口规模最大、史无前例的城市化，其发展方式和发展路径都需要创新引领。从这个意义上来说，我国城市化转型升级是一条全新发展道路，需综合发挥我国超大规模市场优势、多重国家发展战略叠加优势和治理体系治理能力优势，让城市在区域经济乃至全国经济发展中发挥龙头带动作用，使都市圈、城市群、城市带成为实施创新驱动发展战略、推动经济社会高质量发展和加快推进中国式现代化的重要载体。

简而言之，我国城市化转型升级既要保持城市化与经济发展的适度增速，为跨越“中等收入陷阱”创造条件，又要切实贯彻新发展理念，加快转变城市发展方式，推动经济社会实现高质量发展，走出一条中国特色现代城市化道路。

构建我国城市化转型升级发展新格局

宏观调控科学完善、政府治理高效有为、市场机制灵活有效，是建设高水平社会主义市场经济体制的内在要求。与西方国家主要依赖货币政策进行常态化逆周期调控不同，我国的宏观调控体系更为立体、功能也更加丰富。[34]我国城市化转型升级需以科学有效的宏观调控制度体系为保障，发挥多重国家发展战略叠加优势，构建城市化转型升级高质量发展新格局。

完善国家战略规划体系，引领城市化转型升级高质量发展。系统完善的国家战略规划体系和政策统筹协调机制，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。国家发展战略通过明确长期增长目标、优化产业政策和城市发展布局，为城市经济社会发展明确连续稳定的导向，引导经营主体行为，以提升宏观政策的有效性。建立科学完善的宏观调控制度体系，保障宏观调控的前瞻性、针对性和实效性，对于我国城市化转型升级、实现高质量发展至关重要。

建立政策统筹协调机制，增强宏观政策一致性。建立完善政策统筹协调机制，有利于各类宏观政策形成合力，使城市经济主体形成良好预期，实现短期稳定、长期增长和经济结构优化的目标。所谓宏观政策形成合力，意味着各类宏观政策之间要协同互补，避免相互矛盾，同时针对不同领域和问题有效发挥作用。保持宏观政策一致性取向，使财政货币政策与产业、价格、就业等政策协同互补，是国家治理体系和治理能力现代化在经济政策领域的具体体现。党的二十届三中全会强调，“围绕实施国家发展规划和重大战略促进政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整”。[35]对城市各级政府而言，落实国家发展规划和政策措施，优化增量资源配置和存量结构调整，意味着要实现要素市场化配置，以增量盘活存量，用存量助推增量，促进新旧动能转换，推动经济高质量发展。具体来说，就是要统筹协调传统要素资源与培育新型要素资源的关系。例如，妥善处理盘活存量城市土地资源与挖掘增量土地资源的关系，提高土地资源产出效益；平衡培育人力资源质量红利与适度提升城市人口生育水平的关系，使城市在未来较长时期内保持人力资源优势；优化存量传统技术要素和增强核心技术创新供给的关系，推动创新关键技术和战略性新兴产业发展；利用存量数据资源与扩大数据要素规模的关系，建立和完善公共数据开放共享机制，激活存量数据使用价值，大力推进产业数字化，持续扩大数据规模，丰富数据资源。对我国广大城市地区来说，优化增量资源配置和存量结构调整，还意味着要妥善处理盘活存量资产与扩大有效投资的关系，推动存量资产和新增投资良性循环，统筹治理存量债务与提升负债能力的关系，[36]畅通国民经济循环，有效扩大内需，不断增强城市发展活力，促进经济结构优化升级。

构建区域协调发展战略机制，塑造城市发展新格局。党的二十届三中全会提出，“要构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，深化东中西部产业协作”。[37]立足城市自身发展基础，充分利用区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略叠加优势，开展跨城市、跨省域、跨区域合作，发挥都市圈、城市群、城市带的龙头带动作用。例如，陕西省和甘肃省位于黄河流域生态保护和高质量发展战略区域，属于西部大开发战略区域，西安市和兰州市是丝绸之路经济带的重要节点城市；河南省和山西省位于中部地区崛起战略区域，属于黄河流域生态保护和高质量发展战略区域；山东省位于黄河流域生态保护和高质量发展战略区域以及东部率先发展区域，是国务院确定的绿色低碳高质量发展先行区；湖北省既地处长江经济带发展区域，又属于中部地区崛起战略区域，武汉市是国家明确定位建设的具有全国影响力的科技创新中心。2016年国家发展和改革委员会发布的《促进中部地区崛起“十三五”规划》明确支持武汉建设国家中心城市。安徽省拥有长三角区域一体化发展、中部地区崛起、长江经济带发展三大区域战略叠加优势，同时还属于“一带一路”沿线省份，作为贯通长江中游城市群和长三角城市群的枢纽之地，现在已经基本形成合肥都市圈、皖北城镇群、皖江城市带竞相发展的城市格局，全省61%的常住人口、70%的优质公共服务资源、80%的经济总量、90%以上的科技创新活动都集中在城市地区，城市已成为安徽省高质量发展的主支撑和主引擎。[38]在主体功能区、国家级新区、国家级经济技术开发区、自由贸易试验区和新型城镇化战略叠加效应影响下，全国各层级城市的优势更加显著。以中部崛起地区为例，山西省是国家资源型经济转型综合配套改革试验区，湖南省的长沙、株洲、湘潭城市群是全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。中部地区六省拥有2个国家级新区（湘江新区、赣江新区）、全国四分之一的国家级经济技术开发区和4个自贸区。中部六省未来应该发挥多重国家发展战略叠加优势，大力在省内发展副中心城市，实现“双轮驱动”，优化城市群和城市带布局，产生城市集聚经济的外溢效应。再以东北地区为例，东北地处东北亚中心，在维护国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全等方面具有独特战略地位，应借鉴长三角、珠三角、京津冀地区发展经验，以区域内优势互补、开放共享、合作共赢为原则，出台东北城市群城市带协同发展规划，建成具有东北特色、面向世界的现代化产业体系和城市发展格局。根据第七次全国人口普查数据，7个超大城市、14个特大城市的人口占全国的20.7%，国内生产总值占全国三成以上，走在我国现代化建设的前列。[39]要按照国家确定的国土空间总体规划，将超大特大城市打造成为区域乃至全国发展的重要引擎，加快推动我国城市化转型升级，构建多中心、网络化、开放式、集约型的城市发展新格局。

推进政策评估与数智化建设，保障宏观政策有效执行。将经济政策和非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估体系，建立跨部门政策协调机制，推进城市发展评估体系的数智化建设，[40]确保宏观政策取向一致性得到有效执行。以国家战略规划、主体功能区、国家级经济技术开发区、国家级新区、自由贸易试验区的政策创新和实施为重点，总结提炼全国各地城市与产业协调发展的有效做法，形成可复制可推广的城市发展经验和制度安排。

打造城市化转型升级高质量发展新动能

多重国家发展战略叠加，为我国城市化转型升级创造了良好的政策环境和发展条件。将规划和政策转化为现实，需在以下五个方面着重发力，打造城市化转型升级高质量发展新动能。

产业升级，建设现代化产业体系。现代化产业体系是城市自身发展能力的重要标志，也是带动区域协调发展和增强区域整体实力的物质基础，更是国家综合竞争力的具体体现。为此，需要在以下四方面努力。一是完善城市基础设施，增强城市产业承载能力。加强交通、能源、信息等基础设施数智化绿色化改造和新建，让老基建和新基建协同发挥作用。推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通等贯通融合。构建全国一体化算力网体系，实现城市互联互通，降低要素流动成本，为产业发展提供有力支撑。二是优化城市产业布局，实现集群化发展。全国各城市应根据自身资源禀赋、产业基础和区位条件，优化城市功能定位，科学制定产业发展规划，明确主导产业和配套产业，建立跨区域城市合作平台和产业转移补偿机制。超大特大城市和区域中心城市应综合发挥科技创新策源、高端产业引领和全球资源配置的功能，有序疏解一般性制造业和集贸物流基地等非核心功能，为周边中小城市创造发展空间，同时向全球产业链高端延伸。中小城市应充分发挥自身优势，承接配套产业、提升传统产业、打造特色产业。大中小城市优势互补、分工协作，打造完整的产业链和供应链，形成以都市圈、城市群和城市带为依托的系统化、专业化、差异化产业集群。三是推进要素市场配置改革，优化产业发展环境。城市地区要在全国统一大市场建设中发挥引领作用，促进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素自由流动。打造宜居宜业的城市营商环境和政务服务环境，提升城市服务功能和城市生活品质，吸引和留住人才。四是推动产城融合，促进产业升级。依托都市圈、城市群和城市带，合作共建创新平台和创新联合体，打造智慧、绿色、集约的产城融合场景，推广新兴技术应用，实现技术扩散与产业升级，形成创新引领、以产聚城、以城兴产、产城融合的城市化转型升级发展格局。

稳步扩中，推进以人为本的城市化进程。目前，我国中等收入群体约4亿人，[41]主要集中在城镇地区。未来十年，稳步扩大中等收入群体是跨越“中等收入陷阱”的关键。到2035年，若我国中等收入群体规模再增加5亿人，总共达到9亿多人，其中8亿人工作生活在城市地区，我国城市化将迈向新阶段。为此，需在以下五个方面努力。一是充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合，激发城市的内生动力和创新活力。二是提升产业技术集成创新能力和原始创新能力，推动战略性新兴产业集群化发展。近年来，我国在信息技术、高端装备制造、新材料、新能源汽车、风能光伏、节能环保等产业领域的创新成果，主要依托城市的企业和科研院所完成。未来，仍需更多技术创新成果来支撑国家战略性新兴产业的发展。三是防止收入差距明显扩大和贫富分化，保持社会阶层流动性。城市人口膨胀、基尼系数偏高、贫富分化严重、阶层固化，是落入“中等收入陷阱”国家的共同特征。我国城市发展必须在规模与质量、效率与公平之间实现良性互动和动态平衡。四是不断提高城市人口素质，加强职业教育和职业培训，增强从业者就业能力。推进农业转移人口市民化，使他们在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面，与迁入地户籍人口享有同等权利。[42]五是创新城市企业组织管理模式，推动建立中国特色现代企业制度。顺应科技革命和产业变革新趋势，建立科学高效的企业组织管理模式，提高资源要素利用效率和经营管理水平，加快建设更多世界一流企业，提升城市生产效率和国家综合竞争力。

创新引领，实现人才培养与科技创新动态适配。历史经验表明，科技革命是推动城市化的重要动力。以蒸汽机为代表的第一次科技革命推进了西欧国家的城市化，以电力和内燃机发明与应用为代表的第二次科技革命推动了全球城市化进程并形成了世界市场，以信息化为代表的第三次科技革命推动实现了交通与信息网络的广泛连接，城市成为国家经济社会发展的重要载体，[43]城市发展水平成为衡量国家现代化程度的重要标志。教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑，[44]也是推动国家经济社会高质量发展的关键。因此，我国需以科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略为引领，重点推进以下工作：一是深化科技体制改革。城市地区特别是超大特大城市要优化科技创新环境，推动关键领域科技创新，聚焦世界科技前沿、经济主战场、国家重大需求和人民生命健康开展科技攻关。以培育壮大科技领军企业为抓手，系统整合企业、高校、科研院所等创新主体与生产、教育、研发等创新资源，给予科研人员更大自主权进行科技成果转化收益分配，推动产学研深度融合，促进核心技术、基础技术和共性技术与产业链协同发展，提升科技成果产业化水平。二是加强全球科技交流合作。依托城市地区特别是超大特大城市的高校、科研院所和科技创新企业，深度参与全球科技交流合作和创新治理，共建全球科技创新网络。实施开放包容、互惠共享的国际科技合作战略，探索建立高效畅通的国际科技合作新路径，提升全球创新资源要素的整合能力。三是推进我国高等教育高水平开放合作。高等教育国际合作不仅能促进学术创新和科技进步，而且能激发教育系统自身潜力，从而提升国际竞争力。国家和城市政府应创造条件，保障有效政策供给和持续财政投入，实行科学的评估机制，为高等教育国际合作提供制度保障。四是提升高等教育自主创新水平。我国高等教育体系应注重提升自主创新水平，构建“内生性国际化”模式，打造全球知识生产网络中的自主创新生态，筑牢可持续发展根基。[45]

城市化转型升级过程中，高等教育的规模、结构和质量将发生重大变化，其办学水平也将显著影响城市化发展水平。京津冀地区、长三角地区和粤港澳大湾区作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域，近年来已初步形成技术创新与产业化“三核驱动”格局，逐步发展为具有全球影响力的科技和经济增长极。面向未来，这三个区域的城市需在科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略中承担更大责任，发展成为国内外重要的创新和增长引擎。这三个区域应立足自身人才和产业发展需求，着眼国家经济社会发展需求和国际教育科技合作，率先建设国家级高水平人才培养基地，超前布局科技创新和产业升级亟需的学科专业，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设。[46]同时，建设高水平实训基地和研发中心，推动企业主导的产学研深度融合，形成全球创新高地。高等教育机构应充分发挥自身优势，对标世界一流高校办学水准，完善学科专业设置动态调整机制，优化拔尖创新人才培养模式，推动教育链、人才链与产业链、创新链深度融合。

开放发展，实施高水平对外开放战略。开放是中国式现代化的鲜明标识。城市是国家经济活动和对外开放的核心平台，我国需通过高水平对外开放拓展经济增长新空间，妥善应对各类挑战，为中国式现代化创造良好条件。一是推动更大范围的市场开放。主动扩大面向发展中国家特别是全球南方国家的市场开放，构建多双边、全方位经贸合作新格局，充分发挥我国超大规模市场优势，深度参与全球产业分工合作，增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，推动构建普惠包容的新型经济全球化。二是推进更宽领域的市场开放。我国加入世界贸易组织以来，制造业领域逐步实现全面对外开放，传统制造业、现代装备制造业和高新技术产业都有长足发展。但我国在高端制造业、先进生产性服务业和高端消费服务业等领域有待发展升级。未来，要进一步扩大制造业和服务业对外开放，继续扩大商品市场和要素市场对外开放。在研发设计、现代金融、高端咨询、数据信息、医疗养老、教育文旅等服务领域，以开放促进服务业和制造业转型升级，形成城市经济新增长点。三是稳步扩大制度型开放。主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融服务等领域实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境。[47]四是积极参与国际经贸规则制定和完善。例如，积极参与数字贸易、跨境电商、碳减排、可再生能源、人工智能、虚拟货币等领域的国际经贸规则制定，构建新的国际公共产品，为推动面向未来的新型经济全球化贡献中国智慧和中国方案。五是提升自由贸易试验区建设发展水平。例如，优化审批流程、完善商业秘密保护制度、扩大知识产权保护适用范围、维护和谐劳动关系、加强生物多样性保护和可持续利用、增强政府采购透明度、提高国有企业透明度，在营造市场化、法治化、国际化一流营商环境方面发挥全国示范作用。我国自由贸易试验区大多分布在城市地区，各地自由贸易试验区应开展跨区域的制度机制协同创新和集成创新，打造面向全球的高标准自由贸易区网络，推动形成发达地区雁阵引领、东中西协调、陆海统筹，全方位、多层次、多样化的对外开放新格局。六是加快海南自由贸易港建设。以《中华人民共和国海南自由贸易港法》和《海南自贸港建设总体方案》为指导，加快推进核心政策落地，形成与世界高水平开放形态相适应的贸易投资自由化便利化制度安排，打造推动城市化转型升级的制度型开放新高地和自主开放新前沿。

敏捷治理，促进城市可持续发展。随着全球城市化进程的加速，预计到2040年，全球将有超过三分之二的人口居住在城市。我国若在未来20年达到发达国家平均的城市化水平，将有近11亿人生活在城市。城市治理能力直接体现国家治理体系和治理能力现代化水平。当前全球城市治理和发展面临三方面变革：一是大规模城市化变迁带来居民生产生活方式和社会组织方式的深刻变化；二是新一轮技术革命和产业变革已见端倪，未来万物互联、万物皆数、万物皆智将极大促进要素流动，有利于推动规模化和市场化配置资源，但也对城市可持续发展和城市治理带来了新挑战；三是如何实现超大特大城市发展方式由规模扩张转变为内涵质量提升，实现超大特大城市、都市圈、城市群、城市带和小城镇协调发展。我国城市治理需主动应对这些挑战，为全球城市治理体系和治理能力现代化探索新路。

“十四五”规划提出，迎接数字时代，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型驱动生产、生活方式和治理方式变革。[48]智慧城市作为未来城市化发展的新形态和新模式，成为城市治理的重要方向。党的二十届三中全会提出，“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”，[49]我国需以数字智能化背景下的城市可持续发展为目标，推进城市敏捷高效治理，具体措施包括：一是树立全新的城市治理理念：从城市管理向城市治理转变。从单一政府管理向多方协同治理转变，将城市治理理念贯穿城市规划、建设、日常运行和政务服务全过程，提升市民参与感、获得感、幸福感和安全感。二是重新认识城市功能：从物理空间城市向有机生命系统城市转变。在数字智能时代，城市正成为融合人、物、资本、信息、时间的时空有机体。城市主体必须树立“全生命周期治理”意识，敬畏城市、善待城市、精心呵护和营造城市，把城市建设成一个生生不息的有机生命系统。[50]三是优化城市治理方式：从粗放式管理模式向敏捷高效治理模式转变。城市治理资源主要包括政治体制、治理架构、运作机制等制度资源，基础设施、生产生活物资、全社会财力等物质资源，时间、信息、文化、观念等非物质资源与人力资源。利用海量数据资源、完善的基础设施和发达的信息网络，构建以人为本、可持续发展的体制机制和现代化产业体系，推动实现制度资源、物质资源、非物质资源和人力资源的高度适配与有机组合，是推进城市敏捷高效治理的核心要义。四是促进区域协同发展。都市圈、城市群、城市带内的各城市要打破行政边界，实现交通通信、数据信息、产业发展、环境保护、公共服务、应急救援设施和能力的共建共治共享，实现同城化和一体化治理，带动大量小城镇的高水平建设，共同推动区域协调发展。

（本文系国家社会科学基金重大项目“我国经济中长期增长的趋势与政策创新研究”和国家自然科学基金主任基金项目“2010～2050年中国经济发展核心动力研究”的阶段性成果，项目编号分别为：24&ZD042、710400102）

注释

[1]周毅仁、李智：《更好发挥新型城镇化对中国式现代化的支撑作用》，《行政管理改革》，2024年第4期。

[2]国家统计局城市司：《城镇化水平显著提高 城市面貌焕然一新》，2018年9月10日，https://www.gov.cn/xinwen/2018-09/10/content_5321150.htm。

[3]任沁沁、熊丰：《我国2019年以来5000万农业转移人口进城落户》，2024年5月27日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6953810.htm。

[4][9]《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》，2014年2月24日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1898455.html。

[5]陈炜伟、王希：《2014年消费对我国GDP增长贡献率达50.2%》，2015年6月3日，https://www.gov.cn/xinwen/2015-06/03/content_2872828.htm。

[6]《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，2017年2月28日，https://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/tjgb2020/201708/t20170811_1768640.html。

[7]申铖：《2024年全国固定资产投资比上年增长3.2%》，2025年1月17日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202501/content_6999400.html。

[8]《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2015年5月28日，https://www.gov.cn/xinwen/2015-05/28/content_2870028.htm。

[10]中华人民共和国商务部、中华人民共和国国家统计局、国家外汇管理局：《2015年度中国对外直接投资统计公报》，北京：中国统计出版社，2016年。

[11]孟妮：《中国对外投资连续八年占全球份额超10%》，2024年9月26日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1811223307599966513&wfr=spider&for=pc。

[12]商务部、国家统计局和国家外汇管理局：《2023年度中国对外直接投资统计公报》，2024年9月24日，https://www.mofcom.gov.cn/cms_files/filemanager/146795751/attach/20249/d5ec0644265b49d58e2944dbadb71c9b.pdf?fileName=.pdf。

[13]《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》，2024年2月29日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6934935.htm。

[14][15]韩佳诺、潘洁：《75年来我国国民文化素质全面提升》，2024年9月24日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6976172.htm?slb=true。

[16][18]王萍萍：《人口总量降幅收窄 人口素质持续提升》，2025年1月17日，https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202501/t20250117_1958337.html。

[17]习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，《求是》，2020年第21期。

[19]《国新办举行新闻发布会 介绍2024年国民经济运行情况图文实录》，2025年1月17日，。

[20]《领导干部统计知识问答》编写组：《领导干部统计知识问答》（第二版），北京：中国统计出版社，2021年。

[21]中国煤炭工业协会：《2022煤炭行业发展年度报告》，2023年3月28日，https://www.coalchina.org.cn/index.php?a=show&catid=464&id=146683。

[22]钱兴坤、陆如泉：《2023年国内外油气行业发展报告》，北京：石油工业出版社，2024年。

[23]白华兵：《〈中国气候变化透明度报告〉公布，4个认识偏差得到矫正》，2025年1月17日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1821469705616443380&wfr=spider&for=pc。

[24]顾阳：《大力推进以人为核心的新型城镇化》，《经济日报》，2024年7月3日，第9版。

[25]魏弘毅、潘洁：《我国按折合全时工作量计算的研发人员总量稳居世界第一》，2024年9月18日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6975155.htm。

[26]国务院发展研究中心：《中国发展报告2023》，北京：中国发展出版社，2023年。

[27]《3.6万亿元标注中国创新力度》，2025年2月2日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7001924.htm?slb=true。

[28]国务院发展研究中心课题组：《我国经济发展具有重要优势》，《人民日报》，2023年5月30日，第9版。

[29]国务院发展研究中心：《十年伟大飞跃》，北京：人民出版社，2022年。

[30]《中国已与30个国家和地区签署23个自贸协定 自贸区网络不断拓展深化》，2025年1月14日，。

[31]曹筱凡：《中国改革世界预期之三：让中国城镇化少交“学费”》，2014年2月20日，https://www.gov.cn/jrzg/2014-02/20/content_2616193.htm。

[32]袁富华：《治理现代化视角下效率与公平关系探析》，《中国特色社会主义研究》，2023年第6期。

[33]关成华：《中国城市化进程新特征》，《人民论坛》，2023年第2期。

[34]陈彦斌：《完善宏观调控制度体系 提高宏观调控的科学性》，《光明日报》，2024年8月20日，第11版。 

[35][37][42][44][47][49]《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，2024年7月21日，https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963772.htm。

[36]曾铮：《统筹好做优增量和盘活存量的关系》，《经济日报》，2025年1月15日，第10版。

[38]张贤良、王复欣：《安徽何以“近悦远来”？》，2024年7月13日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1804436153810729173&wfr=spider&for=pc。

[39]龚正：《加快转变超大特大城市发展方式》，《人民日报》，2022年12月16日，第9版。

[40]姜富伟：《做好宏观政策取向一致性评估》，《经济日报》，2025年1月7日，第10版。

[41]刘志强、李心萍、丁怡婷：《中国经济长期向好的支撑条件和基本趋势》，《人民日报》，2025年1月13日，第1版。

[43]孙天尧、韩淼等：《航空都市》，北京：中信出版集团，2021年。

[45]刘超、罗冠群：《高水平教育开放：中国式现代化的教育引擎》，《神州学人》，2024年第10期。

[46]《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》，2025年1月19日，https://www.gov.cn/gongbao/2025/issue_11846/202502/content_7002799.html。

[48]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和远景目标纲要》，2021年3月13日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。

[50]刘兴华：《“敏捷治理”，数字时代超大特大城市的发展“良方”》，2023年2月7日，https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020230207762564.html。

Main Features, Evolution Trends, and Implementation Pathways of Urbanization Upgrading and Transformation in China

Liu Xinghua

Abstract: The main manifestations of China's urbanization transformation and upgrading are shifts in economic structure, expansion of external economic activities, adjustments in economic growth rates, and upgrades in human capital structure. This stage is marked by emerging trends such as the pace of urbanization has slowed down, steadily improved development quality, optimized development models, transformation of economic growth drivers, upgraded economic structures, shifts in innovation paradigms, and a stronger focus on people-centered values. Nevertheless, challenges remain, including the need to further enhance urbanization levels, strengthen technological innovation and industrial upgrading, address population aging and income inequality, reduce carbon emissions and environmental pressures, and adapt to a complex and ever-changing international political and economic environment. To build a high-quality and sustainable urbanization framework, China must establish a scientifically robust macro-control system, leverage the synergies of multiple national development strategies, refine the national strategic planning system, create coordinated policy mechanisms, foster regional collaborative development mechanisms, and promote the scientific and digital transformation of policy evaluation. This will be achieved through industrial upgrading, steady expansion of the middle class, innovation-driven growth, open development, and agile governance.

Keywords: national development strategy, urbanization upgrading and transformation, regional coordinated development, high-quality development

责 编∕杨 柳 美 编∕周群英