摘要：城镇化是人口向城镇集聚、生产力不断发展和劳动分工逐渐加深的必然结果。土地作为城镇发展的物质基础和承载空间，与城镇化之间存在着密切的关系。中国城镇化在进入快速发展阶段后，土地利用呈现出明显的特点。本文以土地利用变更调查数据为基础，对城镇土地规模、城镇土地利用结构和城镇土地利用区域变化等三方面的特点，以及城镇化对我国城镇土地利用、耕地保护和生态保护带来的影响进行了分析。

关键词：城镇化 土地利用 影响

城镇化是人口向城镇集聚、生产力不断发展和劳动分工逐渐加深的必然结果。城镇化过程是和工业社会的经济发展相同步的一个客观存在的历史过程。在这一历史阶段，城镇作为社会财富生产、积聚的中心起着越来越大的作用！11。土地作为城镇发展的物质基础和承载空间，与城镇化之间存在着密切的关系。中国城镇化在进人快速发展阶段后，土地利用呈现出耕地大幅下降、城镇土地规模迅速扩张、土地城镇化快于人口城镇化等突出特点，并对中国城镇化发展产生深刻影响。本文将主要基于国土资源部土地利用变更调查数据，对1996年以来中国城镇土地利用变化的特点进行分析，并在此基础上探讨城镇快速发展对土地利用带来的影响。

一、我国城镇化进程及特点

从世界城镇化的历史规律来看，发达国家的城镇化发展总体上表现为单一的脱离农业的结构转型过程，即农业在国民产品中和就业中的份额下降、制造业和服务业份额上升［21，是工业“拉动”和农业“推动”的结果。而发展中国家的城镇化所处环境复杂，受到全球化、市场化、信息化等诸多因素的共同影响，体现出与发达国家城镇化完全不同的特点。我国的城镇化进程还伴随着农业经济向工业经济的结构转型和经济体制转型。

根据我国城镇化发展速度表现出的阶段性特征，城镇化可分为4个阶段：城镇化起步阶段（1949～1957年）、城镇化停滞阶段（1958～1978年）、城镇化稳步发展阶段（1979～1996年）和城镇化快速发展阶段（1996年以来）[3]。20世纪90年代中国城镇化特征表现为“中国城镇化及其基础—工业化是由政府发动的，城镇化和农村城镇化并举，城镇化对非农劳动力的吸纳能力低，城市构成不协调，农村劳动力职业转换先于地域转换”；“二元社会结构、地区差异、城市吸纳力不足与农村推力有余、乡村工业化与城镇化相伴而行、以小集中为主多渠道并存的农业人口转移方式、实行有计划的宏观控制”等。进人21世纪后，在继续讨论人口、地域、产业等关注焦点的基础上，对可持续理念的深人理解使学者们关注城镇化的生态特征，提出诸如“持续的加速性、极度的不平衡性、与经济发展的相依存性、城镇化与市场化的相伴随性、解决三农问题出路的唯一性、资源保护和破坏的双重性”等中国城镇化特征表述[4]。

二、城镇化对城镇土地利用的影响分析

1．对城镇土地规模的影响

城镇土地规模持续扩大（图1）。根据土地利用变更调查，截至2008年12月31日，居民点及独立工矿用地4.04亿亩，占总面积的2.83%，比19％年增加了11.0%；交通运输用地0.37亿亩，占总面积的0.26%，比19％年增加了44.8%；其中，城市、建制镇、独立工矿、公路、民用机场和港口码头增幅超过40％。同期全国建成区增加16081.1平方公里，增长了79.5％。

城镇土地增加同经济发展之间存在着不协调。为便于分析，将全国按区域经济发展水平和地理位置特征划分为东北、北部沿海、东部沿海、南部沿海、黄河中游、长江中游、西南、西北等八大经济区域，在此基础上对城市、建制镇、农村居民点和独立工矿等各类城镇土地的增幅进行分析，结果表明（表1)，城市用地增幅较高的地区为西南、东部沿海和长江中游；建制镇用地增幅较高的地区为西南地区、南部沿海和长江中游、黄河中游；农村居民点增幅较高的地区为西北、南部沿海和东部沿海；独立工矿用地增幅较大的地区为东部沿海、南部沿海和西北。而同期，地区生产总值增幅较大的地区为黄河中游、北部沿海、南部沿海和东部沿海，二者存在着较大差异，反映出我国城镇化同经济发展之间存在着不协调。

不同区域的用地增幅存在着明显分异（表1）。其中，城市用地的增幅分异较为突出：东部沿海和西南地区等区域增幅较高，超过100%；北部沿海、南部沿海和长江中游地区等区域增幅处于中间位置，在50％左右；黄河中游、西北和东北地区增幅较低，在20％左右。区域之间差异较大，增幅最高的西南地区是最低的东北地区的9.3倍。

2．对城镇土地利用结构的影响

城镇土地比重均呈现不同幅度的提高（表2）。2008年城镇土地占全国土地总面积的3.09%，比1996年(2.71%）增加了0.38个百分点。因为土地总面积是不变的，土地利用结构变化反映的是土地的流向，从1996-2008年的变化情况来看（不考虑未利用地的情况），土地是从草地、耕地流向了林地、居民点及独立工矿用地、园地和交通运输用地等地类，在居民点及独立工矿用地内部，城市、建制镇和独立工矿用地的比重有了明显的提高，分别提高了0.07、0.07和0.13个百分点，农村居民点比重略有提高，提高了0.01个百分点；在交通运输用地内部，公路和铁路的比重略有提高，分别提高了0.07和0.01个百分点，民用机场和港口码头虽然增幅较高，但是由于总量较小，比重变化不足万分之一。

农村居民点用地在城镇土地中占有较大的比重，2008年农村居民点占城镇土地的61.9%,1996～2008年农村居民点增加了0.5%，同期农村居民由19％年的85085万人减少到2008年的72135万人，减少了15．2％。农村居民点用地“人减地增”的现象同我国城镇化过程中“城镇化对非农劳动力的吸纳能力低、农村劳动力职业转换先于地域转换、乡村工业化与城镇化相伴而行、以小集中为主多渠道并存的农业人口转移方式”是分不开的。

3．城镇土地利用区域变化

对城镇土地在八大区域间的变化情况进行分析，在总量发生变化的情况下，比重的增加说明该区域土地利用面积的增加速度高于平均增加速度，反之则意味着增加速度低于平均增加速度。结果表明，1996一2008年东部沿海、南部沿海和北部沿海城镇土地的面积增速较快，西南地区的居民点及独立工矿用地的面积增速较快，其余各区域的面积增速较慢（表3）。

人口的流动表现出了一致的结果。根据2005年全国1％人口抽样调查课题组的研究结果，我国1995-2005年期间跨省迁移农村劳动力主要来自长江中游、西南和黄河中游；主要迁往南部沿海、东部沿海和北部沿海地区（表4）。

三、快速城镇化对城镇土地可影响分析

1．对城镇土地利用的影响

城镇化加快面临着巨大的土地短缺的压力。世界城镇化的进程表明，当城镇化水平超过30％时进人城镇化快速发展阶段，这种趋势一直要持续到城市人口超过70％以后才会趋缓，根据联合国发布的《世界城市化预测（2007年修订）》（《World Urbanization Prospects The 2007 Revision》）,2050年世界城市化率为69.6%,中国城市化率为72.9%，城市人口将达到10.27亿，是我国2008年城市总人口的1.7倍；根据国务院发展研究中心2010年3月完成的《“十二五”至2030年我国经济增长前景展望》预测同，中国人均GDP在2030年将达到1.23万美元，是2008年人均GDP(3266.8美元）的3.8倍。城市人口的增多，经济总量的加大，富裕程度提高带来的对居住空间的更高要求，使城镇土地需求加大是不可避免的。

提高城镇土地利用节约集约度。我国城镇土地利用效率不高，存在着诸多问题。①重外延疏内涵，在土地利用中只关心城市扩张，忽略土地的潜能挖掘，导致城市中新增建设用地的利用效率逐年递减。尤其是小城镇，盲目圈占土地，建成的房屋无法招来投资和住户，造成土地资源的隐性闲置。②农村建设用地低效粗放利用，农村空心村、闲置的宅基地大量存在，而城乡土地管理的二元结构使得农村建设用地难于进人市场，加大整理改造难度，同时，农业土地利用效益明显低于城市，造成城镇土地扩张迅速。③由于缺乏有效的区域统筹协调，许多城市产业结构趋同，重复建设严重，造成土地资源浪费。④城市化进程过快，土地利用规划很难得到有效的实施，城镇土地利用空间结构不合理。

统筹城镇发展方式。城镇土地需求不仅与城镇土地利用的集约度有关，而且还受到城镇体系的规模结构的影响网。一般来讲，大城市和市中心的集约度高于小城市、镇和城市边缘的集约度，因此城镇体系规模结构会在很大程度上决定建设用地总需求。发达国家因自然资源、经济能力、经济制度存在着差异，城镇化发展模式各具特点。美国自然资源十分丰裕，经济能力强大，因此，美国城市以多中心、分散型、组团式的现代大都市形式出现[8]。日本的城市则高度集中，日本的十大城市都分布在太平洋沿岸工业地带，而且7个分布在从东京到大阪的东海道都市带内[9]；欧盟自然资源十分匾乏，欧盟国家在城市用地上十分谨慎。欧盟各国推行强大的城市中心策略，抑制了郊区次级中心的发展。政府限制交通设施、保护外围农业用地等政策，一定程度上抑制了城市人口向郊区城镇迁移，郊区的分散或蔓延受到有力的遏制181。我国幅员辽阔，地区差异大，要因地制宜制定城镇化的发展策略，实现集约节约用地。

2．对耕地保护的影响

耕地对城镇建设做出了巨大的贡献。1997～2008年建设占用耕地3705.3万亩，同期居民点及独立工矿用地和交通运输用地增加5110.9万亩。城镇建设在全部建设占地中扮演着重要角色，2008年居民点及独立工矿用地及交通运输用地占全部建设用地的88.9％。2003～2006年建设占用耕地面积规模较大，超过了300万亩，其中2004年超过400万亩。

耕地保护的难度日益加大。我国耕地资源稀缺，耕地质量总体偏低，近年来耕地减少势头趋缓，但补充的耕地质量差，存在耕地质量下降的隐忧。根据国土资源部2009年发布的《中国耕地质量等级调查与评定》研究成果[l0]，我国耕地质量等别还呈现经济发展区域与优质耕地分布区域在空间上复合的特点。我国中部地区和东部地区耕地平均质量等别较高，西部地区和东北地区耕地平均质量等别较低。我国每年城镇发展和各项基础设施建设要占用大量高等级耕地，而补充的耕地主要分布在水热、区位、地形条件相对较差的地区，总体质量不高。高等级耕地流失过快，补充耕地等级偏低，导致耕地质量总体下降。

3．对生态保护的影响

土地利用环境日趋恶化。一方面，城镇化发展进程加快，人口在短时间内大量聚集到城市，产生大量生活垃圾；另一方面，一些城市为谋求经济效益，大规模地兴建工业开发区，普遍缺乏防污治污措施，造成生态环境污染，使得土地污染加剧。而全国水土流失和生态安全科学考察成果显示[11],“十五”期间全国各类建设项目扰动土地面积5.53万平方公里，弃土弃渣量92.1亿吨，每年因生产建设活动新增的水土流失面积超过1.5万平方公里，增加的水土流失量超过3亿吨，人为水土流失继续呈扩大趋势，需引起高度重视。土地利用环境日趋恶化，若缺乏合理有效的处理，将带来严重的环境污染。

生态用地需求日益迫切。林地和草地是受到人类扰动较小、自然生态功能较为丰富的生态系统。当前为了城镇建设以及为了补充因建设占用减少的耕地，不得不对草原坡地进行开发，造成土壤侵蚀和土地退化。这种农业上的扩张，造成原生生态系统和野生动物栖息地在空间上的萎缩，从而导致生物多样性的丧失、生态系统的退化以及自然灾害、自然资源枯竭等问题。据报道［l2],2006年中国自然保护区面积已占国土总面积的15.16%，自然保护区的设立反映出对自然和生态保护的空间需求越来越大。

四、结语

实施城镇化战略对经济与社会发展具有十分重要的意义[13]：第一，可以为农村经济发展提供广阔的市场和持久的动力；第二，可以吸纳大量的农村剩余劳动力，为农民提供大量的就业机会，促进农民收人的提高；第三，有利于优化城乡结构，促进国民经济良性循环，推进城乡一体化；第四，可发挥城镇的聚集效应和辐射效应，节省农村工业化成本，促进农村「业化的发展。要充分利用城镇化的作用，带动、促进我国经济平稳增长。我国土地资源稀缺，必须认真落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，提高城镇土地的开发和利用效率，防止形成闲置土地；调整土地利用结构以推进经济结构调整；通过土地利用规划，统筹协调区域发展重点，避免重复建设，以缓解城镇化快速发展所面临的土地压力。

①现行《全国土地分类（过渡期间使用）》根据用途将土地划分为3级52类，其中一级设为农用地、建设用地和未利用地三大类；二级设为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、居民点及独立工矿用地、交通运输用地、水利设施用地、未利用土地和其他土地等十类。文中所指城镇土地包含居民点及独立工矿用地、交通运输用地两类，其中居民点及独立工矿用地包括城市、建制镇、农村居民点、独立工矿用地、盐田和特殊用地；交通运输用地包括铁路、公路、民用机场、港口码头和管道运输用地。