任大鹏 B04-B05版图片/受访者供图

2025年中央一号文件已经发布，明确划定了红线与禁区：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”实际上，这与今年1月自然资源部、农业农村部印发的通知一脉相承。两部门当时发文：严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。

禁令背后，隐含着怎样的深意？新京报记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背后，既为保护耕地资源，更对保护农民根本权益有重大意义。

本就不能买，宅基地确权登记“房地一体”

新京报：不允许城镇居民和退休干部到农村购地购房，背后的制度与法律依据是什么？

任大鹏：农村宅基地制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。2021年实施的土地管理法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需要具备以下要素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位申请，三是要符合法定程序。所以，就农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经济组织成员。

城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到农村申请取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割的关系，按照宅基地确权登记的“房地一体”原则，城镇居民到农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅基地使用权，也就当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到农村占地建房自然也没有法律依据。

新京报：禁止规定的目的是什么？

任大鹏：中央一号文件的上述规定，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归集体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤其是很多地方集体土地资源短缺，需要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制度在相关法律中有明确规定，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。

亮相一号文件，更具政策导向性

新京报：也有声音认为，干部退休后回乡置产，可以帮助乡村发展，如何理解这两者之间的关系？

任大鹏：中央政策和相关法律，切实鼓励各类要素包括人才要素融入乡村振兴中。但是，支持人才返乡，与允许其在农村购房和购买农民宅基地，是两个不同的概念。这里有两个问题需要厘清，一是退休干部返乡，并不见得一定属于乡村振兴人才返乡。二是对人才的支持方式有多种形式，例如在居住保障上，土地管理法第六十二条第六款规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”返乡人才租住农民的闲置住宅，同样可以解决其必需的生活条件。

新京报：这种禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现，为何还要在一号文件中继续强调？

任大鹏：与法律法规相比，今年一号文件有针对性地对于城镇居民和退休干部做出禁止性规定，更具政策导向性和权威性，对于切实深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益具有重要意义。同时有助于妥善处理人才下乡和农村宅基地管理过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅基地管理中存在的一些错误做法。新京报记者 周怀宗

《新京报》2025年2月24日B04版