城市建设从“以物为主”的投资转向“以人为核心”的投资，城市发展方式从主要是“物的城市化”转向“以人为核心”的城市化。

2024年开始，中国城市化2.0的趋势更加明显。有两个重要标志，一是2024年中国人均GDP达到1.34万美元，已经非常接近世界银行测算的全球人均GDP水平；二是中国户籍人口城镇化率在2024年达到49.26%，这已经很接近50%了。

2025年3月初召开的全国人大会议上，政府工作报告提到，经济政策着力点更多转向惠民生、促消费，推动更多资金资源“投资于人”。

刘兴华是同济大学经济与管理学院特聘教授、中国国家创新与发展战略研究会中国经济研究中心主任，长期从事经济社会发展理论和政策研究工作。

他注意到，“投资于人”是一个新的表述。在他看来，这是中国城市化进入2.0时代的一个重要标志，意味着城市建设从“以物为主”的投资转向“以人为核心”的投资，城市发展方式从主要是“物的城市化”转向“以人为核心”的城市化。

未来的城市化将向何处去？如何“投资于人”？针对这些问题，南方周末记者对话刘兴华。

城市化仍有较大增长空间

南方周末：你关注到中国城市化发展模式发生变化是在什么时候？

刘兴华：中国城市化1.0开启于上世纪80年代初。2014年，中国一、二、三产业就业人数占就业总人数比例出现历史性变化：第一产业就业人数占29.5%，第二产业就业人数占29.9%，第三产业就业人数占40.6%。同年，城镇就业人数首次超过农村就业人数，全国劳动年龄人口平均受教育年限也在2014-2015年间达到十年以上。这是中国经济社会发展的历史巨变，从此开启了中国城市化2.0进程。

同样也就是在2014年，为了适应经济社会发展新形势，合理引导农业人口有序向城镇转移，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。这是国家户籍政策对经济社会发展现实的及时回应。从那时，我就开始关注中国城市化发展模式的重大转变。

南方周末：从城市化1.0时代到2.0时代的转换过程中，还有什么值得注意的特征？

刘兴华：国家统计局数据以及相关研究结果表明，2014年前后，是中国经济结构和发展格局发生重要改变的时间节点。比如，2013年，消费对经济增长的贡献超过投资，第三产业对经济增长的拉动超过第二产业；2015年，全社会固定资产投资增速降到8.6%，从此连年下降；从GDP增速来看，2015年中国GDP增速降到6.9%，这是自1990年以来GDP增速首次跌破7%。

从外贸数据来看，中国自从2001年加入世界贸易组织以后，外贸依存度一直处于上升态势，但从2015年开始，外贸依存度降到40%以下，而且最近几年一直处于33%左右。从对外投资来看，2015年，中国对外直接投资流量达到1456.7亿美元，实现资本净输出。到了2023年，中国对外直接投资流量1772.9亿美元，占全球份额的11.4%，连续12年居全球前三，连续8年占全球份额超过10%。

这说明中国经济结构开始发生重大变化，发展格局也随之发生改变：中国经济正在从主要依靠投资和出口拉动转向主要依靠消费拉动，正在从制造业大国转向制造业和服务业协同发展，正在从吸引外资大国转向既是吸引外资大国同时也是对外投资大国，正在从出口大国转向既是出口大国同时也是进口大国，内需逐渐成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。这也标志着中国城市化进入2.0时代。

南方周末：近两年，中国城市化进程又有什么新的变化？

刘兴华：2024年开始，中国城市化2.0的趋势更加明显。有两个重要标志，一是2024年中国人均GDP达到1.34万美元，已经非常接近世界银行测算的全球人均GDP水平，这是改革开放以来中国大踏步“赶上时代”的重要标志；二是中国户籍人口城镇化率在2024年达到49.26%，这已经很接近50%了。过去十多年间，中国实现了常住人口城镇化率50%到户籍人口城镇化率50%的转变。这是中国从传统农业大国迈向后工业化国家的重要标志。

常住人口是指中国公民中实际经常居住在某地区半年以上的人口；户籍人口是指公民在其经常居住地的公安户籍管理机关登记了常住户口的人口。

国家统计局公布的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率目前依然有18个百分点的差距。这意味着有将近2亿农业转移人口还没有实现完全市民化。农业转移人口市民化是中国城市化2.0的首要任务，也是实现“以人为核心”的城市化的重中之重。

南方周末：与发达经济体80%以上的城市化率相比，中国目前的城市化水平还有多大提升空间？

刘兴华：早在上世纪二十年代中期，美国城市化率就已经达到51%，比中国当前的户籍人口城镇化率还要高将近两个百分点。中国户籍人口城镇化率现在也只达到上世纪九十年代中期的世界平均水平。即使是从常住人口城镇化率来看，中国与世界上发达经济体目前80%以上城市化率相比，也还有13个百分点以上的差距；特别是与发达国家城市综合发展水平相比，尚存较大差距。

但是这也说明中国城市化还有较大发展空间。据国家发展改革委测算，中国城镇化率提高1个百分点，可拉动万亿元规模的新增投资需求，每年可新增两千多亿元的消费需求。这意味着城市化将继续在促进经济增长中发挥重要作用。

“人”的城市化尤为重要

南方周末：在城市化2.0时代，人口流动将会有哪些新特点？

刘兴华：进入城市化2.0时代，城市人口虽然会继续增加，但增速将趋缓，同时结构调整幅度却会明显增大。人口流动从“乡-城”流动为主逐步转向“城-城”流动为主，还有一部分是“城-乡”流动。

“城-城”流动，是指人口从县城向中等城市流动，从中等城市向有产业支撑和就业容量的大城市流动。

至于“城-乡”流动，不是说城里人要回到乡村去当面朝黄土背朝天的农民，而是有一部分城市居民将会去农村从事现代农业，发展乡村种养业、加工流通业、休闲旅游业和乡村服务业。这部分人口规模虽然不大，但是对于城乡融合发展和乡村振兴却能够发挥重要作用。

南方周末：都市圈、城市群和城市带发展将会是一个趋势吗？未来中国城市现代化产业体系的发展路径是什么？

刘兴华：未来世界上将有更多的人口集中在都市圈、城市群和城市带。中国的京津冀、长三角、大湾区、东北、成渝城市群、城市带，以及武汉、郑州、长沙、西安等都市圈，将形成规模更大的人口集聚。中国如果在本世纪中叶达到发达国家平均的城市化水平，将有近11亿人生活在城市地区。

构建中国城市现代化产业体系，需要加强城市现代化基础设施建设，优化城市产业布局和发展环境，增强城市产业承载能力，推动产城融合，实现产业升级。目前全国22座城区常住人口超500万的超大特大城市，人口占全国的22.6%，国内生产总值占全国三成以上。超大特大城市和区域中心城市应综合发挥科技创新策源、高端产业引领和全球资源配置的功能，有序疏解一般性制造业和集贸物流基地等非核心功能，为周边中小城市创造发展空间，同时向全球产业链高端延伸。中小城市应充分发挥自身优势，提升传统产业、承接配套产业、打造特色产业。大中小城市优势互补、分工协作，打造完善的产业链和供应链，形成以都市圈、城市群和城市带为依托的系统化、专业化、差异化的现代化产业体系。

南方周末：怎么理解“投资于人”？

刘兴华：单纯的城市规模扩张和人口集聚，将会带来一系列挑战和问题。不能简单地说城市越大、城镇化率越高，就越好。有些在“中等收入陷阱”中徘徊的国家，城市化率也很高，甚至还超过许多发达国家，但是这些国家的国民收入差距很大、阶层固化严重、就业水平低下，出现一系列社会问题，反而影响了城市化水平的提升。

经济、社会、文化和环境协调发展，才是真正高质量的城市化，其中“人”的城市化尤为重要。

“投资于人”首次写入2025年的政府工作报告，这是对中国社会主要矛盾的科学回应。“投资于人”是中国城市化2.0时代的鲜明标志，意味着城市建设从“以物为主”的投资转向“以人为核心”的投资，城市发展方式从“物的城市化”走向“以人为核心”的城市化。相信未来将会有更多资金资源“投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、鼓励居民消费，形成经济发展和民生改善的良性循环。

具体来说，“投资于人”，实现“以人为核心”的城市化，需要着重在以下几方面发力。一是强化宏观政策的民生导向，使投资更加精准和高效，更能够满足人的多维度需求和全面发展；二是平衡培育人力资源质量红利与适度提升城市人口生育水平的关系，使城市保持人力资源优势；三是打造宜居宜业的城市营商环境和政务服务环境，提升城市服务功能和居民生活品质；四是构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，努力提高低收入人群收入增速，稳步扩大中等收入群体规模，适度增大居民人均可支配收入占人均GDP的比重；五是不断提高城市人口受教育水平和文化素质，加强职业教育和培训，增强从业者的就业能力；六是实现基本公共服务均等化。特别是要让农业转移人口在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面，与迁入地户籍人口享有同等权利。

消费不是单纯的“花钱”行为

南方周末：在经济增长速度和质量方面，城市化2.0时代会有什么变化？

刘兴华：虽然中国城市化还有较大发展空间，但是未来中国经济保持高速增长的可能性不大。主要有以下几方面原因：一是如今中国的GDP已经相当于十年前的两倍，2024年中国经济增量相当于全球排名第20位左右的国家的经济总量。经济总量基数变大，又要保持高速增长，难度太大，这也是经济发展的一般规律；二是“刘易斯拐点”已经出现，城市化速度逐渐降低，经济增速必然会有所放缓；三是中国经济增长面临人口老龄化和环境资源的约束；四是国际政治经济环境复杂多变造成较大的风险和不确定性。受各方面综合因素影响，很难再回到当年7%以上的增长区间。在这方面我们要有清醒客观的认识和判断。

同时也要注意到，中国GDP增速从2014年开始放缓到7.43%，2016年降至7%以下，新冠疫情三年平均增速为4.5%，2023年为5.4%，2024年为5%。历史经验表明，有许多赶超型国家的经济增速下行往往是骤然出现的，而并不是逐渐发生的。这些国家在经过连年高速增长后，遭遇一场或内或外，或者内外交织的危机，经济突然减速，显著下滑到中速增长区间，但是在中速区间也没有能够停留几年，就进入长期低速增长甚至负增长区间。

我们要总结和汲取这些历史经验教训。未来五到十年，也就是“十五五”和“十六五”期间，是中国经济增长继续保持中等速度，同时还要实现转型发展的关键阶段。这是一场重大考验。关键在于充分发挥超大规模大市场优势、产业配套能力优势和人力资源优势，抓住新一轮科技革命和产业变革重大机遇，打造“三驾马车”新动能，推动城市化从外延式、数量型增长转向内涵式、质量型提升，从而在保持一定速度的基础上实现国家经济高质量发展。

南方周末：未来的固定资产投资趋势如何？房地产还会是城市未来的支柱产业吗？

刘兴华：近十多年来，全国固定资产投资增速呈逐年下降趋势。这既是中国经济增长面临的问题，同时也是中国经济结构调整和动力转换的机遇。

从固定资产投资三大支柱之一的房地产投资来看，增速明显回升的可能性较小。当前房地产市场正在经历深度调整和变革，从快速扩张期转入存量优化阶段。未来房地产业不可能重返城市支柱产业的地位，但是会出现结构性变化。受政策托底、产业升级、经济增长水平、人口流动等多重因素影响，区域之间以及城市之间的房地产市场将出现明显分化，一线城市和部分经济实力雄厚的二线城市因为集聚了各种资源要素，房地产市场可能会企稳甚至还有回升潜力，而那些缺乏产业支撑且人口净流出的中小城市将继续面临去库存压力。

在中国城市化2.0时代，城市基础设施和房地产将从以增量扩大为主，转向以绿色低碳化、数字智能化增量建造和存量改造运维为主。基础设施建设有两个方面的投资重点，一是补齐传统基建短板，比如改造城市老旧小区、加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，建立可持续的城市更新模式；二是适度超前投资建设数智化、网络化、绿色化城市新型基础设施。这样既可以拉动当期经济增长和就业，也能让新基建和传统基建协同发挥作用。另外，要高度重视高技术产业和先进制造业的投资，从总体上提高投资效能，为构建现代化产业体系、打造城市化2.0时代经济增长新动能创造条件。

南方周末：你之前提到，从2013年开始，消费对经济增长的贡献超过投资。这是不是意味着消费对经济增长的重要性在增强？

刘兴华：当前中国经济正处在从数量增长转向质量提升的关键时期。从城市经济发展方式来说，四十多年来，中国通过大规模投资拉动经济增长、推进城市化的方式，各级政府已经轻车熟路。然而如今投资发挥的作用在明显减弱，传统产业的投资效益也明显降低。需要尽快找到真正行之有效的办法，摆脱多年形成的经济增长和城市化路径依赖。

当然我并不是说投资不重要，也不是说出口不重要，而是说未来的政策制定和投资方向要更加关注居民消费倾向、国内国际市场需求以及中国城市化2.0时代高质量发展的本质要求，采取“提振消费”与“提高投资效益”相互促进的策略，逐步实现从“投资驱动”向“需求拉动”的战略转型。这样既可以主动应对全球经济格局的重构，更有利于破解国内经济“高储蓄、低消费”的结构性矛盾。这就需要从稳就业、增收入、惠民生，从“以人为核心”的城市化上综合施策，推动城市发展实现新的历史性跃迁。

南方周末：内需不足被认为是中国经济目前最大的问题。在你看来，如何提高人们的消费动力？

刘兴华：消费不是单纯靠“刺激”就能产生的。消费是收入的函数，收入是就业的函数。消费的背后是全社会劳动生产率、消费者的支付能力和人性的需求。从本质上来说，消费并不是单纯的“花钱”行为，而是人类社会科技进步、国家现代化，以及工业化、城市化、人口数量、人口结构、产业结构、国民收入水平、社会保障水平、生活方式、价值观念的综合反映。

从供给和消费两端综合来看，消费不仅是消费者创造出来的，也是企业引导和激发出来的，而且还是政府鼓励和保护出来的。只有企业完善供给结构，提升供给水平，提供更加符合消费者需求的产品和服务，创设更丰富的消费场景；只有政府大力建设安全公平完善的消费环境，切实打通消费堵点痛点，有效满足消费者多层次多样化的消费需求，全社会才能增加更多的消费。

在这里需要特别指出的是，随着城市化继续推进和产业结构优化调整，居民收入虽然总体上会持续增长，但是区域之间、行业之间、社会群体之间的收入差距反而可能会进一步扩大。这就需要政府出台增加就业和居民收入的政策，改革完善收入分配制度，进一步减轻城市普通工薪阶层的纳税负担，完善社会保障体系，提供更加丰富便捷的公共服务，给予低收入群体相应的消费补贴，促进区域协调发展，有效维护社会公平，保持社会阶层流动性，从而提升全社会的总体消费水平。

南方周末：据你观察，未来消费有什么新趋势？

刘兴华：在中国城市化2.0背景下，消费将呈现以下趋势：一是全社会消费总体上提档升级。二是居民消费方式和消费倾向更加丰富多元。三是服务消费和绿色消费在消费结构中占比逐渐增加。四是新生代人群的数字型消费和体验型消费明显增长。五是老龄化社会在减少一部分传统消费的同时也将产生一系列适老化新型消费。

必须把握和顺应这些新趋势，完善供给结构，提升供给水平，有效满足全社会多层次、多样化的消费需求，充分释放中国城市化2.0时代的内需潜力，同时要扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在高水平开放中创造经济增长新空间。