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中国城市报 2015年05月04日 星期一

往期回顾

“城镇化”与“市民化”之辨析

■ 张强 《 中国城市报 》（ 2015年05月04日   第 13 版）

　　“城镇化”与“市民化”是两个既有关联、又具不同涵义的概念。前者是国际上通行的用语，后者是我国针对解决城乡二元体制机制问题的特殊用语。但是，目前有不少人将两个用语等量齐观，把“市民化”看作是与“土地城镇化”相区别、与“人口城镇化”相等同的现象。这是一种认识上的模糊或混淆。

　　城镇化包含着人口、土地等要素变化的多层内容，而市民化一般大致只相当于其中“人口城镇化”的一部分内涵；城镇化通常包含着人口向城镇流动的空间变动的含义，市民化则并不包含空间位移的含义，而是假定外来的人口已经进入到城镇、但尚未享受到与城镇原住居民同等待遇的公共服务。《国家新型城镇化规划(2014-2020年) 》所确定的“有序推进农业转移人口市民化”任务，是“以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”。

　　讨论“城镇化”与“市民化”两个概念之间的区别，并非仅只为“学术之争”，更不是玩弄“文字游戏”。因为值得注意的是，城镇化和市民化所解决的问题、所需要的政策存在着明显不同。如果把二者混为一谈，有可能导致政策扭曲的严重后果。

　　“城镇化”假定的前提是：农业转移人口正在或即将离开农村而进入城镇就业和居住，其对象主要是那些正在和即将要离开农业、进入城镇的农业人口，而不包含那些实际上已经进入城镇就业和居住、属于城镇常住人口的人群。

　　“市民化”假定的前提是：农业转移人口已经进入了城镇就业和居住、但是尚未享受到城镇应有的公共服务。因此，它的涵义主要是指那些已经从农业转移出来、进入城镇就业和居住的人口，和那些即将会离开农业、进入城镇就业和居住的人口。

　　不难想到的是：从政策制定的意义上来看，前者（城镇化）需要以相应数量的“土地城镇化”作为空间支撑，需要有与进城人口数量相适应的土地面积来进行就业、居住、服务等安置性生产生活建设；而后者（市民化）所需要的土地数量远远少于前者，虽然可能也存在着改善已进城人口居住、服务等条件的建设需要。试想，解决农民进入城镇所需要的建设用地与解决已进城农民的社会服务所需要的建设用地能够等量齐观吗？把“人口城镇化”从30%几提升到70%，跟从50%几提升到70%，所需要的建设用地能够等量齐观吗？

　　以北京市为例。如果以非农业户籍所享受到“市民化”待遇作为“城镇化率”标准，全市现有本市非农业户籍的人口为1065万，占全市常住人口的比重为50.35%，与统计的人口城镇化率86.30%相差35.95个百分点；假如按照前一个被严重低估的“人口城镇化率”去设计城镇化目标，即把提高“人口城镇化率”的起点定为50.35%而不是86.30%，将需要多占用相当于安置760万人口的建设用地，相当于现有城乡建设用地的1/3。可见，将“市民化”混同于“城镇化”而低估城镇化水平，潜在的政策走形后果将是非常严重的。从改革以来的负面经验可以想象到的是：如果混淆了“城镇化”和“市民化”这两个不同用语、两种不同政策，以“城镇化方式”去解决“市民化问题”，将市民化数量与建设用地规模挂钩，就很可能会导致新一轮“土地城镇化”的浪潮。因此，注意区分“城镇化”与“市民化”是必要的。科学发展有必要从概念和理论层面把握准确，避免在指导实践中因概念不准确、认识有偏差而引起的“政策变形”现象。

　　(作者为首都经济贸易大学教授)

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　　“城镇化”与“市民化”是两个既有关联、又具不同涵义的概念。前者是国际上通行的用语，后者是我国针对解决城乡二元体制机制问题的特殊用语。但是，目前有不少人将两个用语等量齐观，把“市民化”看作是与“土地城镇化”相区别、与“人口城镇化”相等同的现象。这是一种认识上的模糊或混淆。

　　城镇化包含着人口、土地等要素变化的多层内容，而市民化一般大致只相当于其中“人口城镇化”的一部分内涵；城镇化通常包含着人口向城镇流动的空间变动的含义，市民化则并不包含空间位移的含义，而是假定外来的人口已经进入到城镇、但尚未享受到与城镇原住居民同等待遇的公共服务。《国家新型城镇化规划(2014-2020年) 》所确定的“有序推进农业转移人口市民化”任务，是“以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”。

　　讨论“城镇化”与“市民化”两个概念之间的区别，并非仅只为“学术之争”，更不是玩弄“文字游戏”。因为值得注意的是，城镇化和市民化所解决的问题、所需要的政策存在着明显不同。如果把二者混为一谈，有可能导致政策扭曲的严重后果。

　　“城镇化”假定的前提是：农业转移人口正在或即将离开农村而进入城镇就业和居住，其对象主要是那些正在和即将要离开农业、进入城镇的农业人口，而不包含那些实际上已经进入城镇就业和居住、属于城镇常住人口的人群。

　　“市民化”假定的前提是：农业转移人口已经进入了城镇就业和居住、但是尚未享受到城镇应有的公共服务。因此，它的涵义主要是指那些已经从农业转移出来、进入城镇就业和居住的人口，和那些即将会离开农业、进入城镇就业和居住的人口。

　　不难想到的是：从政策制定的意义上来看，前者（城镇化）需要以相应数量的“土地城镇化”作为空间支撑，需要有与进城人口数量相适应的土地面积来进行就业、居住、服务等安置性生产生活建设；而后者（市民化）所需要的土地数量远远少于前者，虽然可能也存在着改善已进城人口居住、服务等条件的建设需要。试想，解决农民进入城镇所需要的建设用地与解决已进城农民的社会服务所需要的建设用地能够等量齐观吗？把“人口城镇化”从30%几提升到70%，跟从50%几提升到70%，所需要的建设用地能够等量齐观吗？

　　以北京市为例。如果以非农业户籍所享受到“市民化”待遇作为“城镇化率”标准，全市现有本市非农业户籍的人口为1065万，占全市常住人口的比重为50.35%，与统计的人口城镇化率86.30%相差35.95个百分点；假如按照前一个被严重低估的“人口城镇化率”去设计城镇化目标，即把提高“人口城镇化率”的起点定为50.35%而不是86.30%，将需要多占用相当于安置760万人口的建设用地，相当于现有城乡建设用地的1/3。可见，将“市民化”混同于“城镇化”而低估城镇化水平，潜在的政策走形后果将是非常严重的。从改革以来的负面经验可以想象到的是：如果混淆了“城镇化”和“市民化”这两个不同用语、两种不同政策，以“城镇化方式”去解决“市民化问题”，将市民化数量与建设用地规模挂钩，就很可能会导致新一轮“土地城镇化”的浪潮。因此，注意区分“城镇化”与“市民化”是必要的。科学发展有必要从概念和理论层面把握准确，避免在指导实践中因概念不准确、认识有偏差而引起的“政策变形”现象。

　　(作者为首都经济贸易大学教授)