什么是城镇化?可以从外在表现和本质两个层面来理解。就外在表现而言,城镇化就是农村人口向城市的聚集、城市空间的扩张和城市数量的增加；就其本质而言,城镇化就是农村居民向城市生活方式的转变。改革开放30多年来,我国的城镇化走的基本上是一条外延式的,以追求外在表现为主要目标的发展道路。这种城镇化模式创造了史无前例的人口大迁徙,在支撑了我国30多年经济高速增长的同时,也加剧了我国经济和社会结构的失衡。

　　主体错位扭曲了企业和农民的意愿。城镇化应当是由政府引导,企业和农民作为城镇化的主体,根据自身利益最大化原则,作出理性选择,逐步完成规模扩张和区域迁移的过程。然而,传统城镇化模式将政府的“引导”作用变成了“主导”,城镇化过程中的大事小情基本上由政府来决定、发起和推动,企业和农民反而成了城镇化的被动接受者。大量“被上楼”、“被市民”、“被征地”等违背市场经济规律的简单城镇化行为,不仅违背了城镇化的本意,更重要的是扭曲了农民的意愿,侵犯了农民的利益。

　　动力扭曲弱化了城镇化的可持续性。城镇化的根本动力源于工业化和农业现代化,是伴随着工业对劳动力吸收能力和农业生产率的同步提高而发生的经济演化过程,是经济发展到一定阶段,基于人们对新生产生活方式的向往,工业化追求适度规模经营自然产生的经济变迁过程,这是城镇化的根本动力。但是,我国传统城镇化模式的最大动力却主要来源于城市和政府对“土地”的渴望。随着土地资源的紧张,随着农民“伪城镇化”带来的城市问题的加剧,高度依赖于“卖地生财”的城镇化动力体系正逐步耗尽,已经无法维系城镇化的持续发展。

　　目标偏差损害了三农的权利。城镇化本应是城乡互利共赢,共同发展的过程,但传统城镇化模式的目标基本上是城市导向型的,片面地强调城市空间的单向扩展和城市人口的聚集。城镇化被演绎成了城镇对农村的空间侵占和资源侵入,农业、农村和农民作为城镇化的被动接受者被逐渐边缘化。随着城乡之间新的土地、资本和人才剪刀差的出现,三农的弱质化特征被进一步强化,这是有悖于我国城镇化初衷的。

　　继十八大提出要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的战略目标后,十八届三中全会进一步提出要“推进以人为核心的城镇化”,要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,这种新型城镇化路径的典型特征是,更加关注进城农民的权益保障；更加强调城乡经济的同步发展；更加尊重市场规律。而这些表象背后,实则是深层次的城乡利益重构问题。

　　新城镇化强调要“推进以人为核心的城镇化”,关注进城农民的权益保障,就是实现城镇居民与进城农民之间的利益重构,改变农民利益向城镇居民的单向流动路径。改革开放以来的城镇化过程中,土地增值的收益大都以城市面积扩张和城市基础设施投入扩大的方式转化为城市居民的公共福利。以“人的城镇化”为核心的新城镇化理念,强调农民土地收益权的回归,强调进城农民在生活质量,包括就业、子女教育、社会保障、高考、住房、基础设施等方面与城镇居民的同等权益,这些都直接或间接涉及到城镇居民与外来人口的利益分配,这种利益的硬碰硬既是城乡居民利益流动路径的变更,也是改革的最大难点。

　　新城镇化强调推进城乡经济的同步发展,实现“城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,就是对城镇化过程中城市与农村之间利益格局的重新配置。过去片面强调城市发展的城镇化模式下,已经形成了一种固化的利益单向流动,即以土地和廉价劳动力为主的农村资源不断流入城市,支撑了城镇化进程的快速推进。推动“四化”同步发展,在繁荣城市的同时也促进农业的发展和农村的富裕,最根本的是要改变资源向城市的单向流动机制,消除传统城镇化道路产生的新城乡剪刀差。这最终要改变城乡二元户籍制度、二元财政制度和二元土地制度,这种体制、制度层面的变革,是城乡不同利益群体城镇化红利分配格局的根本性重构。

　　新型城镇化强调以市场为导向,坚持使市场在资源配置中起决定性作用,实质是政府与城乡居民之间的利益重构。作为人格化了的政府,基于对政绩和GDP的现实渴望和追逐,长期以来将城镇化视为城市建设和投资上项目的代名词。在这种异化了的城镇化模式中,依赖土地收入和房地产开发拉动的GDP增长,各级地方政府成了城镇化的最大获利者。新型城镇化强调以市场为导向,使城镇化的主体地位和权益得以回归,一方面需要提高对农民土地补偿金额,另一方面又要加大对城市基础设施和进城农民基本公共服务的支出,政府很可能成为城镇化过程中的失利者。如何面对这种利益格局的重塑,能否适应这种角色的转换,打破原有的运行惯性,这是新型城镇化过程中各级地方政府面临的最大挑战。

　　从利益格局重新塑造角度审视,新型城镇化建设的突破点在于政府职能的转变、财税体制改革和政府考核体系的重构。

　　转变政府职能。推进以人为核心的城镇化,意味着城镇化主体的重塑,意味着市场导向型城镇化路径的开启。这一转变是否能够顺利启动,关键取决于政府能否从台前退居幕后,由主导者变成引导者和服务者,还企业和农民城镇化的主体地位。换句话说,就是政府能否实现由经济建设型向公共服务型政府的转变,逐步弱化其经济建设功能,强化其公共服务和社会治理能力,这是实现城镇化主体转换的前提条件。

　　财税体制改革。改变城镇化对土地财政的路径依赖,必须降低地方政府对土地收入的依赖,这势必与城市扩张对公共服务的刚性需求给地方政府的财政压力发生激烈冲突。因此,原有利益格局和激励机制的打破,必须有新的利益安排和激励替代。其中最为迫切的是,理顺中央与地方的关系,推进财权与事权相对应的财税体制改革；尽快完善地方税体系建设等等,这是政府职能转变的制度保障。

　　重构政府的政绩考核体系。只要各级政府间的GDP博弈仍然存在,经济、社会资源在空间上的重新配置和城镇化红利在各个利益群体之间的重新分配就仍然困难重重。什么样的政绩考核体系才能最大限度地消除地区壁垒,保障资源在城乡、不同行政区划间和不同利益群体间的畅通,如何在政绩考核中做到既重GDP,又不惟GDP；既重GDP,更重科学发展,这是推动城镇化路径转变的要害所在。